III OSK 2976/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 253/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 253/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpatrzenia tiret 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 9 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 9 lutego 2024 r., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.") wystąpiło z wnioskiem do Ministra Zdrowia o udostępnienie: • treści zarządzenia (może być wskazanie adresu publikacji w internecie) lub innego dokumentu powołującego zespół ekspertów pracujących nad ustawą o receptach; • składu osobowego zespołu ekspertów pracujących nad ustawą o receptach (imiona i nazwiska) oraz informację o tym, czy są to eksperci społeczni czy otrzymują wynagrodzenie - w tym wskazanie, którzy to społeczni, a którzy otrzymują wynagrodzenie; • protokołów i listy obecności z posiedzeń ww. zespołu ekspertów; • informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów - jeśli tak, wnosimy o treść stanowisk kierowanych do zespołu przez te organizacje. W piśmie z dnia 22 lutego 2024 r. organ odnośnie tiret 1 wniosku wskazał, że zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 września 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe (Dz. Urz. Min. Zdr. 2023 poz. 82) został powołany Zespół, do którego zadań należy m.in. stworzenie listy proponowanych zmian legislacyjnych dotyczących receptury i leków recepturowych. Poinformował nadto, że treść zarządzenia dostępna jest pod adresem: https://dziennikmz.mz.gov.pl/legalact/2023/82/. Odnośnie tiret 2 wniosku, Minister wskazał, że imienny skład Zespołu został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej i jest dostępny pod adresem: Zespół do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe - Ministerstwo Zdrowia - Portal Gov.pl (www.gov.pl). Zgodnie z Zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 września 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe za udział w posiedzeniach Zespołu nie przysługuje wynagrodzenie z tytułu uczestnictwa w pracach Zespołu. Odnośnie tiret 3 wniosku organ wskazał, że listy obecności i protokoły z posiedzeń Zespołu nie były sporządzane. Z kolei odnośnie tiret 4 wniosku Minister wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Analiza katalogu rodzajów informacji publicznej zawartego w art. 6 u.d.i.p. (choć katalog ten ma charakter katalogu otwartego), w kontekście charakteru Zespołu jako organu pomocniczego Ministra, nie pozwala na zakwalifikowanie żądanych przez wnioskodawcę informacji, do żadnej z kategorii wymienionych w tym przepisie. Zespołu nie sposób uznać za organ należący do kategorii organów władzy publicznej, czy też szerzej - władzy publicznej, ani też innych podmiotów bądź osób uczestniczących w sprawowaniu funkcji publicznych w rozumieniu u.d.i.p., jak również nie można go traktować jako innego podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej lub gospodarującego mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądane dokumenty nie są zatem informacjami wytworzonymi lub odnoszącymi się do władz publicznych ani nie stanowią informacji wytworzonych lub odnoszących się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Minister dodał, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK1681/14, w którym wskazano, że "Ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).". Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie tiret 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest w części zasadna. Sąd I instancji podkreślił, że sporne w sprawie jest czy informacja objęta w tirecie 4 wniosku z dnia 9 lutego 2024 r. stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" na gruncie przepisów u.d.i.p. zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów Konstytucji RP oraz u.d.i.p. pojęcie "informacji publicznej" musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informację publiczną mogą zawierać nie tylko dokumenty urzędowe. Zgodnie bowiem z ugruntowaną praktyką orzeczniczą, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć należy, że żądana przez skarżącego w tiret 4 wniosku sama informacja w części dotyczącej tego, "czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów", stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 września 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe, Zespół jest organem pomocniczym Ministra Zdrowia. Szczegółowe wnioski i rekomendacje wynikające ze swoich zadań, Zespół przygotuje w formie raportu, który zostanie przedstawiony Ministrowi do akceptacji nie później niż do dnia 30 czerwca 2024 r. Słusznie zauważył więc skarżący, że nie można uznać, iż Zespół powołany jako organ pomocniczy Ministra jest samodzielnym bytem. To bowiem Minister powołuje swój organ pomocniczy (art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy o Radzie Ministrów), zapewnia mu obsługę techniczno-organizacyjną, zleca zakres działań i w tym znaczeniu, należy uznać go za część jego działalności. Nie można więc traktować organu pomocniczego w oderwaniu od działań Ministra, tym bardziej, że Zespół korzysta ze środków publicznych. Nie można również pominąć publicznoprawnej podstawy działania organu pomocniczego, jaką są przepisy ustawy i zarządzenia Ministra Zdrowia. Szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, otwarty katalog przedmiotowy pozwalający na zakwalifikowanie jak największej ilości informacji, charakteryzującej się przymiotem sprawy publicznej prowadzi do przekonania, że żądana informacja w tiret 4 wniosku, w części dotyczącej tego, "czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów" spełnia zakres przedmiotowy u.d.i.p. Z uwagi na to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona i to w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia. W tej sytuacji, w realiach niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, nie stosując się do wymogów przewidzianych w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, jakoby - udzielając skarżącemu stosownej informacji w piśmie z 22 lutego 2024 r. - wywiązał się należycie z ustawowego obowiązku i tym samym skutecznie uwolnił się w ten sposób od zarzutu bezczynności. W świetle powyższego WSA w Warszawie stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania tiretu 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej samej informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, CBOSA). W tej sytuacji WSA w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia tiret 4 wniosku z dnia 9 lutego 2024 r. w części dotyczącej informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. W sprawie na obecnym etapie postępowania wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. W związku z powyższym, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie WSA w Warszawie, niezasadne jest żądanie przez skarżącego dotyczące informacji w treści tiret 4 o treści stanowisk kierowanych do Zespołu przez organizacje polskich producentów. Żądane dokumenty stanowią jedynie opinie podmiotów trzecich w zakresie koncepcji opracowywanych przez Zespół. Informacji publicznej nie stanowią zaś stanowiska czy opinie wyrażone przez podmioty trzecie, chociażby tak jak w sprawie organizacje polskich producentów, a odnoszące się do prac powołanego przez Ministra Zespołu, będącego jego organem pomocniczym. Dokumenty te nie są informacjami wytworzonymi lub odnoszącymi się do władz publicznych ani nie stanowią informacji wytworzonych lub odnoszących się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jakiekolwiek koncepcje opracowywane przez Zespół w dowolnej formie nie stanowią bowiem informacji publicznej. Co za tym idzie stanowiska podmiotów trzecich co do koncepcji opracowywanych przez Zespół również nie stanowią informacji publicznej. Są one opinią co do koncepcji opracowywanej przez Zespół, która nie jest wyrazem stanowiska organu. Dopiero bowiem w przypadku jej przyjęcia przez Ministra, koncepcja opracowana przez Zespół może stać się stanowiskiem organu. Na obecnym zaś etapie żądane opinie stanowią wyłącznie opinie co do koncepcji opracowywanych przez Zespół. Żądane informacje zostały wytworzone w ramach pewnego początkowego stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Żądane stanowiska mają jedynie charakter poznawczy, mogą (ale nie muszą) zostać wykorzystane zarówno przez Zespół, jak i Ministra, w przyszłości. Dotyczą zatem ewentualnie sfery zamierzeń, a nie sfery faktów. Opracowane przez Zespół koncepcje, które zostaną szczegółowo opisane w formie raportu, nie będą stanowiły koncepcji organu - Ministra Zdrowia, a jedynie koncepcje Zespołu. Zarówno przygotowywany przez Zespół raport, w tym również lista proponowanych zmian legislacyjnych nie będą stanowiły dokumentów wiążących Ministra Zdrowia co do koncepcji preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe. Wypracowana przez Zespół koncepcja może zostać zmieniona przez Ministra Zdrowia, który może przyjąć inne rozwiązania w tym zakresie. W związku z powyższym, Minister prawidłowo uznał, że żądana przez skarżącego w tiret 4 informacja dotycząca treści stanowisk kierowanych do Zespołu przez organizacje polskich producentów, nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie nie może zostać udostępniona. Dlatego też skarga w pozostałej części zasługuje na oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. W dniu 17 listopada 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w części, tj. zakresie pkt 3 wyroku oddalającym skargę i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zachodziły podstawy do nieudostępnienia skarżącemu informacji w postaci stanowisk kierowanych do zespołu ekspertów lub Ministerstwa Zdrowia przez organizacje polskich producentów, pomimo braku podstaw do odmowy udostępnienia wnioskowanych danych; 2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zachodziły podstawy do nieudostępnienia skarżącemu informacji w postaci stanowisk kierowanych do zespołu ekspertów lub Ministerstwa Zdrowia przez organizacje polskich producentów, pomimo braku podstaw do odmowy udostępnienia wnioskowanych danych; 3. art. 31. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zachodziły podstawy do nieudostępnienia skarżącemu informacji w postaci stanowisk kierowanych do zespołu ekspertów lub Ministerstwa Zdrowia przez organizacje polskich producentów, pomimo braku podstaw do odmowy udostępnienia wnioskowanych danych, są niezasadne. Wskazać należy, że z treści orzeczenia Sądu I instancji wynika, że w istocie uznał on, że żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje stanowią dokumenty wewnętrze, a zatem nie zawierają informacji publicznej. Stanowisko WSA w Warszawie należy uznać za prawidłowe. Przypomnieć należy w orzecznictwie i doktrynie uznaje się, że "dokumenty wewnętrzne", które nie zostały wykorzystane w procesie decyzyjnym oraz takie, które dotyczą jedynie sfery zamierzeń nie zawierają informacji publicznej. Należy zaznaczyć, że, "dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji a także porady udzielone w ramach konsultacji (...) nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Nie da się (...) logicznie uzasadnić tym, że tym "innym podmiotem" może być komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, bo w ten sposób obowiązek informacyjny należałoby rozciągnąć także na zgłaszanie pewnych pomysłów co do załatwienia sprawy albo nawet na wymianę poglądów za pomocą poczty elektronicznej lub rozmów telefonicznych" (E Jarzęcka- Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa, 2002, nr 1, s. 29), a zatem dokumenty nie włączone do akt sprawy lub dokumenty, które powstały w toku pracy danego podmiotu, ale nie zostały wykorzystane albo nie zostały przesłane do innego podmiotu, nie zawierają informacji publicznej. Jak podniósł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, "generalnie dostęp do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli i tylko w tym celu obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo to głównie realizowane jest w zakresie planowania przestrzennego ustawą z 27 marca 2003 r. Uprawnienie to jednak nie rozciąga się zdaniem tego składu sądu na materiały będące podstawą do licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem". Sąd uznał, że materiały robocze, pomysły dla rozwiązania finalnego problemu nie stanowią informacji publicznej. (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 52/10). Należy również wskazać, że w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 uznano, iż dokument wewnętrzny, który "służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym" - nie musi być ujawniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA uznał zatem, że dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania nie są informacją publiczną. Sądy administracyjne podkreślają także, że ekspertyzy i opinie służące jedynie działalności danego podmiotu i niewykorzystane bezpośrednio w procesie decyzyjnym stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie zawierają informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11). Dodać również należy, że pojęcie dokumentu wewnętrznego zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12; (OTK-A 2013/8/122) podniósł, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się również, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1. jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2. został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Przenosząc powyższe ogólne zapatrywania w realia rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że WSA w Warszawie słusznie uznał, że żądanie skarżącego zwarte w tiret 4 wniosku z dnia 9 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści stanowisk kierowanych do Zespołu przez organizacje polskich producentów nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ są one sporządzone przez podmioty niepubliczne, nie mają charakteru wiążącego, nie powstały one w ramach sformalizowanej procedury i stanowią pewien element służący do przyszłego, ewentualnego wypracowania przez organ stanowiska. Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie. Po pierwsze, Sąd I instancji nie stosował art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc nie sposób mu zarzucić niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2886/23, CBOSA). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na postawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.