I OSK 93/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 808/24 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 września 2024 r. I SA/Wa 808/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. O. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji sprawy w jej granicach i niewzięcie pod rozwagę podczas kontroli legalności zaskarżonej decyzji, że skoro w sprawie ustalono fakt, że Skarżący nie spełnia kryterium dochodowego dla przyznania świadczenia z pomocy społecznej (zasiłku celowego na opłacenie czynszu za listopad 2023 r. w wysokości 1017,55 zł), ponieważ jest zadłużony na rzecz funduszu alimentacyjnego, a zadłużenie z tego tytułu nie pomniejsza jego przychodu w sposób, który sprawiłby, że Skarżący spełniłby kryterium dochodowe dla przyznania mu zasiłku celowego, to fakt ten należało ocenić przez pryzmat przepisu art. 41 pkt 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2023 r. poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.’’), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny który nie podlega zwrotowi, tym bardziej, że -jak ustalono w sprawie - Skarżący znajduje się w bardzo trudnej sytuacji i samodzielnie, w wyniku własnych działań, jako osoba niezdolna do pracy (i w wyniku zwykłych świadczeń pomocy społecznej), nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków na opłacenie czynszu za listopad 2023 r. w wysokości 1017,55 zł, a zatem Sąd I instancji wadliwie, gdyż przedwcześnie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. jako wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 41 pkt 1 u.p.s.), jak również z innym naruszeniem przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł : 1. na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] lutego 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu zasiłku celowego w grudniu 2023 r. na opłacenie czynszu za listopad 2023 r. w wysokości 1017,55 zł; ewentualnie: 2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym oraz oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie czynszu za listopad 2023 r. w wysokości 1017,55 zł ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, jednocześnie wskazując, że w rozumieniu art. 41 u.p.s. sytuacja materialna i zdrowotna Skarżącego jest niewątpliwie trudna, jednak nie ma ona charakteru wyjątkowego i nadzwyczajnego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 3 ust. 4, ust. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. oraz art. 104 k.p.a. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedstawione wyżej zarzuty zostały oparte jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest istotnym naruszeniu szeregu przepisów postępowania, a których istota sprowadzała się do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku z uwagi na to, że Sąd I instancji - oddalając skargę - nie wziął pod rozwagę podczas kontroli legalności zaskarżonej decyzji, że skoro w sprawie ustalono fakt, że Skarżący nie spełnia kryterium dochodowego dla przyznania świadczenia z pomocy społecznej (zasiłku celowego na opłacenie czynszu za listopad 2023 r.), ponieważ jest zadłużony na rzecz funduszu alimentacyjnego, to fakt ten należało ocenić przez pryzmat przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. Powyższe stanowisko nie zostało przecz Naczelny Sąd Administracyjny uznane za uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że "mimo jednak przekroczenia [...] kryterium dochodowego, konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania Skarżącemu wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności życiowych, w jakich się znalazł". Następnie Sąd I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy w jego ocenie organy prawidłowo uznały, że przypadek o szczególnym charakterze nie miał w tej sprawie miejsca. Sąd wskazał, że sytuacja Skarżącego od kilku lat nie uległa zmianie, nie nastąpiło żadne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasowe warunki oraz podkreślił, iż jak wynika z pisma Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2020 r. Skarżący został zakwalifikowany do udzielenia pomocy mieszkaniowej i umieszczony na liście osób uprawnionych do wynajmu mniejszego lokalu, co zminimalizowałoby koszty utrzymania mieszkania. W kolejnych pismach z 25 stycznia 2021 r., 19 lipca 2021 r., 4 lutego 2022 r. ww. Urząd informował, że proponował Skarżącemu różne, mniejsze lokale mieszkalne, jednak ten nie odpowiadał na wystosowywane w tym przedmiocie pisma i nie kontaktował się z Urzędem. W tej sytuacji Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2022 r. podjął uchwałę nr [...] o uchyleniu kwalifikacji do udzielenia Skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego [...]. Skarżący nie wykorzystał więc wszystkich możliwości w celu poprawienia swojej sytuacji. Oceniając zatem powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 u.p.s. występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby [...], ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyroki NSA z: 28 sierpnia 2008 r. I OSK 1416/07; 12 maja 2011 r. I OSK 164/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje zatem, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki, wbrew stanowisku Skarżącego, prawidłowo ocenił jego sytuację przez pryzmat art. 41 pkt 1 u.p.s. i zasadnie stwierdził, że sytuacja życiowa Skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że stan majątkowy oraz stan zdrowia Skarżącego nie ulega zmianie od dłuższego czasu. Jest on osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, schorowaną, całkowicie niezdolną do pracy do dnia 31 stycznia 2024 r. Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie nastąpiło w niniejszej sprawie żadne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby dotychczasowe warunki Skarżącego. Okoliczności, na które się on powoływał - nie kwestionując jego trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej - nie noszą znamion niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania specjalnego zasiłku celowego. Rację ma przy tym także Sąd I instancji twierdząc, że zaległości czynszowe Skarżącego były w tym przypadku zdarzeniem możliwym do przewidzenia. Brak przyjęcia przez niego jednego z proponowanych mu lokali z zasobu mieszkaniowego gminy skutkował brakiem możliwości obniżenia obciążających Skarżącego opłat mieszkaniowych. Zaistniała zaś sytuacja była spowodowana wyłącznie postępowaniem strony co przy jednoczesnym uwzględnieniu wielkości dotychczas udzielonej jej przez organ pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych oraz ograniczonych możliwościach finansowych organu pomocowego, uzasadniało przyjęcie poglądu, że nie zachodziła w analizowanej sprawie przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wydanie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z 28.11.2017 r. I OSK 967/17). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ przekonująco uzasadnił, dlaczego w jego ocenie żądane świadczenie nie może zostać przyznane stronie. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności tej decyzji, trafnie uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego ani procesowego i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę w całości podziela. Wbrew zarzutom Skarżącego, brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a Dokonał on wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę, albowiem w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a przepisy zostały prawidłowo zastosowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zachodziły również wątpliwości co do treści normy prawnej, które mogłyby podlegać rozstrzygnięciu na korzyść Skarżącego. Ocena materiału dowodowego dokonana przez orzekające w sprawie organy, następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jako taka nie wykracza poza dozwolone ramy i nie nosi cech dowolności. Nie ulega wątpliwości, że organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także dokonały jego oceny. W związku z powyższym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.