II SA/Ol 541/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" r., Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do Starostwa Powiatowego o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy J.F. w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. W dniu 23 sierpnia 2019 r., organ powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii B w trybie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 z późn. zm.). Decyzją z dnia "[...]" Starosta i orzekł o zatrzymaniu J.F. prawa jazdy kategorii B dokument nr "[...]"druk nr "[...]", wydanego 17 czerwca 2013 r. przez Starostę, do czasu zdania egzaminu kontrolnego. Jednocześnie zobowiązano stronę do niezwłocznego zwrotu dokumentu prawa jazdy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia limitu 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]", wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej. Ogranicza się do wskazania, że doszło do przekroczenia 24 punktów, bez wskazania w którym roku doszło do przekroczenia tych punktów. Wskazano, że gwarantowana w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej jako "k.p.a.", zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Ponadto, organ nie wskazał w sentencji art. 108 § 1 k.p.a. i żąda natychmiastowego zwrotu prawa jazdy. Zastosował ten przepis tylko w uzasadnieniu i bez wyjaśnienia jego zastosowania. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]"r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2, tj. nakładającej na J.F. obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji – i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części (w nieuchylonym zakresie decyzja pozostaje bez zmian). Odnosząc się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, to w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, prymat należy przyznać pierwszemu z trybów weryfikacji, z uwagi na znacznie szerszy zakres uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne zaskarżonej decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego. Wskazano, iż w okresie od dnia 28 marca 2017 r., strona dopuściła się wielokrotnego naruszania przepisów i zasad ruchu drogowego. Łączna liczba punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego to 26. Organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowań w sprawie: skierowania na badania psychologiczne, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kategorii B, w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B. Każda z wymienionych kwestii stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunki i sposób prowadzenia ewidencji oraz tryb postępowania z wnioskami, program szkolenia i jednostki upoważnione do szkolenia kierowców, liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488 z późn. zm.), wydane na podstawie art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, dalej jako: "rozporządzenie". Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu decyzji treść pisma Komendy Wojewódzkiej Policji Wydział Ruchu Drogowego z dnia "[...]"r., z którego wynika m.in., że strona w okresie od 28 marca 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. pięciokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego, za co w ewidencji kierowców przypisano łącznie 26 punktów. Na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957), przepis art. 130 w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 czerwca 2018 r. stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzanie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130. Na podstawie art. 16 ust. 1 minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w zdaniu pierwszym. Komunikat ten do dnia orzekania przez Kolegium nie została ogłoszony. W tym stanie rzeczy, Kolegium przyjęło stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, zawarte w piśmie z dnia 9 września 2019 r., jako część uzasadnienia własnej decyzji, co jest równoznaczne z przesądzeniem iż liczba punktów, jakie otrzymała strona za naruszenie przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24. Organ wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem – tj. od dnia 4 czerwca 2018 r. – art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw – do dnia wskazanego w komunikacie, który minister do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 ( komunikat ten do dnia wydania decyzji nie został ogłoszony – przypis Kolegium), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ustawy wymienionej w art. 4. W warstwie merytorycznej przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. pozostawał niezmienny. Organ zaznaczył, iż przepis ten jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki zatrzymania prawa jazdy, którego dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Orzeczenia ma charakter związany, co oznacza, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, właściwy organ zobowiązany jest zatrzymać kierowcy prawo jazdy. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie ma podany przez organ pierwszej instancji niewłaściwy publikator ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do wydania przez Starostę decyzji o zatrzymaniu stronie prawa jazdy. Odnosząc się do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Kolegium oceniło, że w sprawie wystąpiły określone przesłanki mogące wskazywać na zasadność stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie. Strona wielokrotnie naruszała reguły korzystania z dróg publicznych, a naruszenia te mogły stwarzać zagrożenia dla innych uczestników ruchu drogowego. Powyższe nie jest jednak wystarczające, rygor musi być nałożony we właściwej procesowo formie. Wskazano, że przepis art. 108 § k.p.a. nie został powołany przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i nie stanowił również elementu jej rozstrzygnięcia. Kwestia nałożenia rygoru pojawia się dopiero w uzasadnieniu decyzji. Jest to – w ocenie Kolegium – wadliwość na tyle istotna, że powoduje nieskuteczność czynności organu pierwszej instancji w tym zakresie. Skoro zatem decyzja z dnia "[...]"r. nie była decyzją ostateczną i nie został jej nadany w sposób skuteczny rygor natychmiastowej wykonalności, to w konsekwencji organ pierwszej instancji nie był uprawniony do nakładania na stronę obowiązku niezwłocznego zwrotu prawa jazdy, nie później niż w terminie 14 dnia od dnia jej otrzymania. W skardze do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]" skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty. Skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; II. art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych w ww. artykule, w szczególności ograniczenia się wyłącznie do wskazania, że zostały przekroczone 24 punkty, bez odniesienia się do konkretnych zdarzeń powodujących naliczenie punktów; III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; IV. naruszenie art. ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy nieusunięcia punktów z ewidencji w sytuacji, gdy nie doszło do popełnienia naruszeń, tylko do popełnienia naruszenia. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, dlaczego zostały prawidłowo naliczone punkty i dlaczego prawidłowe są wnioski o skierowanie na badanie psychologiczne. Wskazał, że obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia oraz ewentualnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych w sprawie. Organ drugiej instancji nieprawidłowo zinterpretował też art. 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W przepisie tym mowa jest o dopuszczeniu się przez kierowcę naruszeń, a nie jednego naruszenia, czego nie wziął pod uwagę organ drugiej instancji. W niniejszej sprawie doszło do popełnienia jednego naruszenia i byłoby niesprawiedliwe, gdyby punkty z wpisu tymczasowego sumowały się z punktami za naruszenie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że skarga w zasadzie odzwierciedla uprzednie odwołanie. Wskazano, że Komenda Wojewódzka Policji Wydział Ruchu Drogowego zajęła stanowisko co do tzw. "kasowania" punktów karnych po upływie roku od popełnienia przez skarżącego wykroczenia. Organy nie są uprawnione do badania prawidłowości oraz kwestionowania prawomocnych rozstrzygnięć stwierdzających fakt popełnienia wykroczeń i nakładających kary za popełnienie tych wykroczeń. To strona może dochodzić w organach Policji lub sądach braku słuszności stwierdzonego wykroczenia i liczby nałożonych punktów karnych. To w gestii Policji leży przypisywanie punktów karnych za konkretne naruszenia oraz dokonywanie wpisów do ewidencji oraz ich usuwanie. Za całkowicie niezrozumiały, wobec treści postanowienia z dnia "[...]"r., Kolegium uznało zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżaną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 9 listopada 2020 r., sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na dzień 26 listopada 2020 r. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości wypowiedzenia się na piśmie. Analiza przepisów art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw prowadzi do wniosku, że za słuszne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że przepis ten jest przepisem obowiązującym w dacie orzekania i stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem – do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 - starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym). Jak wskazał organ odwoławczy, do dnia orzekania przez Kolegium, komunikat nie został ogłoszony. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957) - przepis art. 130 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 ustawy zmienianej w art. 1. Przepis art. 130 ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym: Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do tej ewidencji. Jak wskazuje powyższe, decyzja została wydana na prawidłowej podstawie prawnej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że organ ograniczył się w decyzji wyłącznie do wskazania, że zostały przekroczone 24 punkty, bez odniesienia się do konkretnych zdarzeń powodujących naliczenie punktów za wykroczenie drogowe. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na pismo Komendy Wojewódzkiej Policji Wydział Ruchu Drogowego z dnia "[...]"r., skierowane do strony i stwierdził, że Kolegium przyjęło to stanowisko jako część uzasadnienia własnej decyzji, co jest równoznaczne z przesądzeniem, że liczba punktów, jakie otrzymała strona za naruszenia przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24. W ww. piśmie Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że w okresie od 28 marca do 22 grudnia 2017 r. strona naruszyła pięciokrotnie przepisy ruchu drogowego, za co w ewidencji kierowców przypisano łącznie 26 punktów. Wskazano, że czterokrotnie została ukarana mandatem karnym kredytowanym, co skutkowało przypisaniem łącznie 18 punktów ostatecznych w ewidencji kierowców, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast za wykroczenie popełnione w dniu 22 grudnia 2017 r. został wystosowany wniosek o ukaranie do sądu grodzkiego, a w ewidencji dokonano stosownego wpisu skutkującego przypisaniem 8 punktów tymczasowych, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Spowodowało to przekroczenie dopuszczalnego limitu 24 punktów ostatecznych i tymczasowych. Po uprawomocnieniu się w dniu 7 czerwca 2019 r. wyroku sądu w powyższej sprawie, nastąpiła zmiana w/w punktów tymczasowych na ostateczne, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Punkty przypisane do powyższych naruszeń nie mogły zostać usunięte po roku czasu zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Komendant stwierdził, że punkty zostały naliczone prawidłowo, a wnioski o skierowanie na badania psychologiczne pozostają zasadne. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia - wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym. W myśl zaś § 4 ust. 2 - przed wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1, do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem. Na podstawie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty, a w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy - 20 punktów. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy i powyższych przepisów, organy prawidłowo uznały, że skarżący przekroczył 24 punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Podkreślić też należy, że ustalenia te należą do organów Policji, a nie do organu prowadzącego postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Nie ma też żadnych przesłanek do twierdzenia, że skarżący dopuścił się jednego naruszenia. Jak wynika z w/w pisma z dnia 9 września 2019 r. były to naruszenia pięciokrotne, w tym cztery na podstawie wpisów ostatecznych i jedno na podstawie wpisu tymczasowego. Nie ma więc podstaw zarzut skargi naruszenia § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (wskazanego w skardze jako art.). Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący sporządzenia uzasadnienia niespełniającego wymogów art. 107 k.p.a. Decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną wydanej decyzji i wystarczająco uzasadnił uznanie przekroczenia 24 punktów. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący uniemożliwienia wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji. W postanowieniu z dnia "[...]"organ odwoławczy wyznaczył stronie działającej przez pełnomocnika 10 dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postanowienie pełnomocnik skarżącego odebrała w dniu 14 października 2019 r., a decyzję w sprawie wydano w dniu "[...]" Sąd nie podziela również zarzutu skargi o naruszeniu postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, została oparta o prawidłową podstawę prawną. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.