VII SA/Wa 769/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], na podstawie art. 127 i art. 128 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w skrócie u.p.e.a. (Dz. U. z 2020r., poz. 1427 z późn. zm.), skierował obowiązek objęty Tytułem Wykonawczym [...] z dnia [...] września 2020r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo – M. Sp. z o.o. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podał, że na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2020r., Nr [...], nakazał "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego, w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją służąca montażowi siatki i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi pod i nad nośnikiem), zamontowanych na elewacji frontowej (wschodniej od strony ul. M.) budynku usytuowanego przy ul. M. w W.". Wobec niewykonania tego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do M. Sp. z o.o., z zachowaniem obowiązków, przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie stanu faktycznego, będącego podstawą do zastosowania środka egzekucyjnego, nastąpiło w trakcie kontroli wykonania obowiązku, przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika PINB [...]. Na podstawie sporządzonego wówczas Protokołu Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., organ stwierdził brak wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązków ma miejsce, gdy pomimo skutecznego doręczenia upomnienia, nie wykona on ciążącego na nim obowiązku. Mając na uwadze rezultat kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2021 r. oraz w dniu 15 grudnia 2020r., co do wykonania obowiązku określonego w decyzji Nr [...], uchylanie się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku nie rodziło wątpliwości. Argumentując konieczność zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 u.p.e.a., wynikającą z uchylania się od wykonania obowiązku, uwzględniono zasady ogólne określone w art. 6, art.7 § 1 i § 2 u.p.e.a. Wobec braku reakcji zobowiązanej M. Sp. z o.o., na jednorazową grzywnę w celu przymuszenia, za środek gwarantujący bezpośrednie wykonanie obowiązku uznano wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej. W treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku, z jednoczesnym zagrożeniem zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Bezskuteczny upływ ww. terminu uzasadnia orzeczenie środka egzekucyjnego prowadzącego bezpośrednio do wykonania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał, iż w myśl art. 128 § 1a u.p.e.a przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego ww. obowiązku została oszacowana na 50.000 zł. (pięćdziesiąt tysięcy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia M. sp. z o.o. na postanowienie PINB [...] Nr [...] z dnia [...].05.2021 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec niewykonania przez M. sp. z o.o. obowiązku wskazanego w decyzji Nr [...] - organ powiatowy, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku. W dniu 31.07.2020 r. podmiotowi zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie Nr [...] z dnia [...].07.2020 r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...]. W dniu 18.09.2020 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. PINB [...] w dniu [...].09.2020 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie M. sp. z o. o. nastąpiło w dniu 24.09.2020 r. i skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 29.09.2020 r. pełnomocnik M. sp. z o.o. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, powołując się na przesłankę z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2020 r., uznał zarzut za bezzasadny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2020 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji Nr [...]. PINB [...] postanowieniem Nr [...] i z dnia [...].10.2020 r., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...].09.2020r. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].12.2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. W dniu 15.12.2020 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych nieruchomości przy ul. M. w W., które wykazały, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. W związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku, PINB [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].12.2020r., nałożył na M. sp. z o.o. jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku demontażu nośnika reklamowego. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2021 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. W dniu 10.05.2021 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał kolejnych czynności kontrolnych nieruchomości przy ul. M. w W., podczas których nie stwierdzono wykonania egzekwowanego obowiązku. Wobec powyższego, PINB [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].05.2021 r., skierował do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, obowiązek demontażu nośnika reklamowego. PINB [...] przeprowadził w dniu 26.10.2021 r. kolejną kontrolę nieruchomości przy ul. M. w W., która nie wykazała wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ odwoławczy uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego, odpowiada przepisom prawa. Rozstrzygnięcie zostało wydane m. in. na podstawie art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym: "Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt". Wobec uchylania się przez M. sp. z o. o. od wykonania obowiązku (pomimo zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia) - PINB zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego. W myśl art. 128 ww. ustawy, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. PINB [...] doręczył podmiotowi zobowiązanemu wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego Nr [...] (załącznik do postanowienia Nr [...]). Organ powiatowy określił przybliżone koszty wykonania obowiązku na kwotę 50 000 zł. Wartość ta jest szacunkowa i może ulec zmianie na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, iż tylko całkowite wykonanie obowiązku może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Ustalenia organu I instancji jednoznacznie wykazały, że obowiązek nie został wykonany w całości. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 26.10.2021 r. Nr [...] -wskazano, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. To samo wynikało z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez organ administracyjny. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana, a także jest obowiązkiem istniejącym. W zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego. Egzekucja prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. M. Sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r., Nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 127 u.p.e.a. i art. 34a pkt 1 u.p.e.a. poprzez skierowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym TW-2 nr [...] z dnia [...] września 2020 r. do wykonania zastępczego, w sytuacji gdy obowiązek ten wygasł w wyniku jego wykonania przez zobowiązanego przed dniem 26 lutego 2021 r., a w konsekwencji postępowanie powinno być umorzone; 2) art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie rozpatrzenia dowodów i nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutu wykonania obowiązku i dowodów przedstawionych na tę okoliczność. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym TW-2 nr [...] wygasł i nie istnieje w wyniku jego dobrowolnego wykonania przez skarżącą. M. Sp. z o.o. i Hotele [...] Sp. z o.o. rozwiązały w dniu 10 lutego 2021 r. umowę najmu powierzchni reklamowej (elewacji Hotelu [...]). M. Sp. z o.o. dobrowolnie wykonała obowiązek nałożony decyzją [...] i w dniu [...] lutego 2021 r. przekazała spółce Hotele [...] powierzchnię elewacji Hotelu [...] w stanie wolnym od reklamy, konstrukcji i lamp halogenowych. O wykonaniu obowiązku, organ egzekucyjny został powiadomiony pismem z dnia 2 marca 2020 roku. M. Sp. z o.o. wniosła w tym piśmie o sprawdzenie wykonania obowiązku, zgodnie z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pomimo upływu prawie miesiąca nie dokonano sprawdzenia. W związku z powyższym skarżąca wystąpiła o sporządzenie protokołu stanu faktycznego w trybie art. 3 ust 4 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych, mającego potwierdzić wykonanie decyzji. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] P. A. stwierdził, w dniu 31 marca 2021 roku, że na ścianie wschodniej budynku Hotelu [...] (od strony ul. M.) nie ma jakichkolwiek nośników reklamowych w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym ani konstrukcji służącej montażowi siatki wraz z oświetleniem, co potwierdza sporządzony przez komornika w tym dniu protokół stanu faktycznego. Protokół ten, ma moc dokumentu urzędowego. Tym samym egzekwowany obowiązek wygasł i dalsze prowadzenie egzekucji, w tym skierowanie do wykonania zastępczego nieistniejącego obowiązku, jest niedopuszczalne. Organ II Instancji zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego wskazywanego przez skarżącą, rozpatrzenia zaoferowanych dowodów, a także odniesienia się do nich. [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2022 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] o skierowaniu do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr [...], wynikającego z decyzji organu powiatowego Nr [...] z dnia [...].03.2020 r. nakazującej M. sp. z o.o. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją służącą montażowi siatki i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi nad i pod nośnikiem), zamontowanymi na elewacji frontowej (wschodniej, od strony ul. M.) budynku, usytuowanego przy ul. M. w W. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ze względu na uchylanie się przez M. sp. z o. o. od wykonania obowiązku (pomimo zastosowania jednorazowej grzywny w celu przymuszenia) - PINB [...] zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego. W myśl art. 128 ww. ustawy, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. PINB [...] doręczył zobowiązanej wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego Nr [...]. Organ powiatowy określił przybliżone koszty wykonania obowiązku na kwotę 50 000 zł. Ustalenia organu I instancji jednoznacznie wykazały, że obowiązek nie został wykonany w całości. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 26.10.2021 r. Nr [...] wskazano, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. To samo wynikało z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez organ administracyjny. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana, a także jest obowiązkiem istniejącym. Podnoszone w zażaleniu okoliczności, nie mogłyby stanowić podstawy do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego. Egzekucja prowadzona jest bowiem zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można było uznać za dowód wygaśnięcia obowiązku, protokołu stanu faktycznego z 31 marca 2021 r. sporządzonego przez komornika Sądowego przy Sadzie Rejonowym [...] P. A. w sprawie [...], ani porozumienia z dnia [...] lutego 2021 r., protokołu z 26 lutego 2021 r., zawiadomienia o wykonaniu obowiązku z dnia 2 marca 2021 r., gdyż nie były to dokumenty adekwatne dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie wykonania obowiązku. Adekwatne natomiast były czynności kontrolne pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego upoważnionego do stwierdzenia doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej inspekcji w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji, a nie komornik który zajmuje się wykonywaniem rozstrzygnięć w sprawach cywilnych w drodze przymusu egzekucyjnego. Sporządzenie protokołu stanu faktycznego z 31 marca 2021 r. przez komornika nie mogło być przeciwdowodem dla późniejszych ustaleń uprawnionego organu. Zobowiązana spółka nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Chwilowy brak ekspozycji w postaci siatki reklamowej, nie mógł być uznany za wykonanie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Brak jest urzędowego dowodu potwierdzającego wykonanie obowiązku w całości, obejmującego nie demontaż siatki reklamowej, oświetlenia, oraz wszystkich elementów konstrukcji wsporczej. W art. 4 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (w skrócie u.k.s.) ustawodawca zdefiniował protokół stanu faktycznego jako "zapis naocznych spostrzeżeń komornika poczynionych w toku osobistych oględzin". Protokół stanu faktycznego komornik sporządza w sposób określony w art. 809 k.p.c. Choć wniosek o sporządzenie protokołu stanu faktycznego może złożyć każdy zainteresowany (nie tylko sąd i prokurator), to funkcjonalnie związany jest on z postępowaniem o charakterze cywilnym, komornik występuje wówczas jako pomocniczy organ ochrony prawnej. Sporządzenie protokołu stanu faktycznego może także nastąpić w drodze zabezpieczenia dowodu (art. 310 k.p.c.). Protokół stanu faktycznego ma moc dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., ale nie ma już mocy dokumentu urzędowego w postępowaniu karnym. Na podstawie art. 3 ust. 5 u.k.s. na sporządzenie protokołu stanu faktycznego przysługuje skarga do sądu rejonowego. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w szczególności art. 759 § 2 i art. 767–7674 k.p.c., stosuje się odpowiednio. Wszystko to, wskazuje na cywilnoprawny charakter tego dokumentu. Podkreślenia wymaga również, że kontrola przedstawiciela PINB [...] przeprowadzona 26.10.2021 r. na nieruchomości przy ul. M. w W., nie wykazała wykonania egzekwowanego obowiązku. W ocenie Sądu nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, dlatego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.