IV SA/Wr 284/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na akt Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr MF-171-22/2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt. Pismem z 8 IV 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Polkowicach (dalej jako "KPP") odmówił M. M. (dalej jako "skarżący") zwrotu kosztów dojazdu do pracy. W uzasadnieniu powyższego pisma KPP zaznaczył, że po zapoznaniu się z raportami skarżącego dotyczącymi zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, nie stwierdził podstaw do zwrotu. W ocenie KPP wskazany przez skarżącego przewoźnik odbywa kursy na linii regularnej specjalnej, czyli nie jest środkiem publicznego transportu zbiorowego. Przepis z art. 88 ust. 4 ustawy z 6 IV 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145, ze zm.) – dalej "UoP" posługujący się pojęciem "środki publicznego transportu zbiorowego" nie definiuje tego pojęcia. Definicję tego pojęcia można natomiast znaleźć w ustawie z 16 XII 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 2778, ze zm.) – dalej "UoPTZ". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 UoPTZ, przez publiczny transport zbiorowy należy rozumieć powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Dalej KPP podkreślił, że definicję legalną pojęcia przewozu regularnego i regularnego specjalnego reguluje ustawa z dnia 6 IX 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201, ze zm.) – dalej "UoTD". Przez przewóz regularny zgodnie z art. 4 pkt 7 UoTD należy rozumieć publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w UoTD i ustawie z 15 XI 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 1262, ze zm.). Natomiast przewóz regularny specjalny zgodnie z art 4 pkt 9 UoTD należy rozumieć niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Skoro zaś przedstawiony przez skarżącego przewoźnik (A. W. T. w J.) ma licencję na przewóz regularny specjalny, w związku z tym przewozy realizowane przez niego nie mogą być uznane za publiczny transport zbiorowy. Nie mają one charakteru powszechnego, są dostępne dla określonej grupy osób, a w definicji legalnej wprost wskazano, że jest to niepubliczny przewóz. W skardze na powyższy akt skarżący wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono przy tym naruszenie: - art. 88 ust. 4 UoP, posługującego się pojęciem "środki publicznego transportu zbiorowego" poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie; - art. 93 ust. 1 UoP, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to pominięty przez KPP przepis art. 93 ust. 1 UoP określa przesłanki zwrotu kosztów dojazdu do pracy, a nie regulacja z art. 88 UoP. W ocenie skarżącego dojazd do pracy w P. następuje z miejscowości "pobliskiej" w rozumieniu art. 88 ust. 4 UoP. R., będąca miejscem zamieszkania skarżącego, jest miejscowością, z której dojazd do P. i z powrotem wynosi 1 h 40 min., a więc nie przekracza 2 h. Podkreślono, że art. 93 ust. 1 UoP stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Ustawodawca posłużył się tu zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnienia bezpośrednio z mocy ustawy. Przepis określa również precyzyjnie wysokość świadczenia przez odniesienie do ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W odpowiedzi na skargę KPP podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. KPP zaznaczył, że przewoźnik, którego zaświadczenie o cenach biletów oraz którego rozkład jazdy został przedłożony przez stronę skarżącą do raportu o zwrot kosztów dojazdu nie jest przewoźnikiem, o którym mowa w art. 88 ust. 4 UoP, tj. podmiotem świadczącym publiczny transport zbiorowy. W związku z powyższym w okolicznościach faktycznych nie ma przesłanek umożliwiających uznanie miejscowości zamieszkania skarżącego za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 UoP, a w związku z tym, skarżącemu nie przysługuje prawo do zwrotu kosztów dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 93 ust. 1 UoP, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Przepis powyższy przyznaje policjantowi prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby pod warunkiem spełnienia dwóch przesłanek: 1) zajmowania lokalu w "miejscowości pobliskiej"; 2) ustalenia ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Powyższa regulacja stanowi logiczną konsekwencję ustawowego prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 UoP). W tym drugim przypadku ustawodawca przewidział zwrot kosztów dojazdu. W kontrolowanej sprawie sporna jest przesłanka zajmowania przez skarżącego lokalu w "miejscowości pobliskiej". Skarżący dojeżdża do miejsca pełnienia służby w P. z miejscowości R. położonej w odległości około 25 km od P. Pojęcie "miejscowości pobliskiej" definiuje art. 88 ust. 4 UoP. Wynika z niego, że "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Ustawodawca powiązał zatem to pojęcie z czasem dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy. Regulacja ta koreluje z art. 93 ust. 1 UoP, który normując kwestię zwrotu kosztów dojazdu odwołuje się do cen biletów za przejazd koleją lub autobusem. Chodzi więc o transport publiczny, powszechnie dostępny, który należy przeciwstawić transportowi indywidualnemu lub przeznaczonemu dla ściśle określonej, zamkniętej grupy osób. Z nadesłanych przez KPP akt wynika, że skarżący dla celów dojazdu korzystał z usług przewoźnika działającego pod firmą A. W. T. w J. W aktach znajduje się rozkład jazdy wskazujący na wykonywanie przez tego przewoźnika regularnych połączeń m.in. pomiędzy miejscowością R. a P. w obie strony (przystanki "R., skrzyżowanie" i "P., "ul. [...]" stacja paliw"). Z rozkładu jazdy wynika też, że czas przejazdu na tej linii w obie strony wynosi 1 h i 40 min. W aktach znajduje się również dokument wskazujący wysokość cen biletów za przejazd, zarówno tych jednorazowych jak i miesięcznych. Nie sposób w powyższych okolicznościach uznać, jak przyjął to KPP, że tego rodzaju transport ma charakter indywidualny, czy zamknięty. Z nadesłanych akt wynika bowiem, że transport ten wykonywany jest regularnie, zgodnie z rozkładem jazdy, zaś skorzystanie z niego odbywa się na podstawie zakupu biletu. Wobec takich ustaleń KPP nie miał podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie korzysta dla potrzeb dojazdu do miejsca pełnienia służby z publicznego środka transportu zbiorowego, co z kolei miałoby prowadzić do uznania, że nie została wykazana przesłanka zamieszkiwania w "miejscowości pobliskiej". Argumentacja zaskarżonego aktu, odmawiająca przyznania zwrotu kosztów dojazdu, oparta jest w istocie na rodzaju licencji, jaką posiada przewoźnik. Odwołując się do regulacji z art. 4 pkt. 7 i 9 UoTD stwierdzono bowiem, że z rozkładu jazdy wynika, że wskazany przez skarżącego przewoźnik ma zezwolenie na "przewóz regularny specjalny". "Przewoź regularny specjalny", stosownie do art. 4 pkt 9 UoTD, oznacza zaś niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. KPP pominął jednak, że z pozycji celu art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 UoP, istotne jest, czy policjant in concreto korzysta z transportu zbiorowego, zorganizowanego faktycznie na zasadzie regularności i powszechnej (publicznej) dostępności. To zaś, czy wykonywany rodzaj przewozu mieści się w granicach zezwolenia przysługującego konkretnemu przewoźnikowi drogowemu, leży w gestii organu koncesyjnego (tu: starosty właściwego dla siedziby przedsiębiorcy), upoważnionego do kontroli prowadzonej działalności gospodarczej, a nie w gestii komendanta Policji rozpatrującego wniosek policjanta o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Skoro z akt sprawy nie wynika, że wskazany przez skarżącego transport ma faktycznie charakter niepubliczny, dostępny tylko dla określonej grupy osób, to nieuprawnione było przyjęcie, że korzysta on z transportu o charakterze niepublicznym. Zgodzić należy się z KPP, że w świetle art. 4 pkt 14 UoPTZ, "publiczny transport zbiorowy" oznacza powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Jest to jednak definicja legalna stworzona na potrzeby regulacji zawartej w UoPTZ. Jakkolwiek definicja ta wskazuje istotne elementy wyróżniające ten rodzaj transportu, to jednak jej stosowanie dla potrzeb regulacji zawartych w innych ustawach, w tym w przepisach UoP, powinno mieć miejsce przy uwzględnieniu specyfiki i celu regulacji prawnych w nich zawartych. W konkretnym przypadku chodzi o zwrot policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby środkami transportu zbiorowego, powszechnie dostępnego i regularnego. Jeśli więc policjant korzysta z usług transportu przeznaczonego do zbiorowego przewozu osób (autobus, kolej), dostępnych powszechnie (na podstawie zakupu biletu) oraz poruszającego się regularnie po określonych liniach komunikacyjnych (według rozkładu jazdy przewidującego stałe godziny przyjazdów i odjazdów), to nie ma podstaw do uznania, że taki transport nie odpowiada warunkom określonym w art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 UoP. Kwestia zaś ewentualnej zgodności świadczenia przez przewoźnika określonych usług transportowych z posiadanym zezwoleniem nie jest oceniana w ramach stosowania art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 UoP, tak więc nie może stanowić podstawy odmowy zwrotu kosztów dojazdu. Jak wyżej zasygnalizowano, tego rodzaju kwestie podlegają ocenie przez organ, który takie zezwolenie wydał, w ramach ewentualnego postępowania kontrolnego w przedmiocie zgodności prowadzonej działalności z warunkami w nim określonymi. Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżony akt na zasadzie art. 146 § 1 ppsa z uwagi na niezastosowanie w okolicznościach sprawy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 UoP. Przy ponownym rozpatrywaniu raportów skarżącego należy uwzględnić wyżej wyrażoną ocenę, chyba że KPP ustali, że wskazany przez skarżącego przewoźnik w przedmiotowym okresie świadczył faktycznie usługi przewozowe tylko dla określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.