II SAB/Sz 165/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. K., B. G., M. Z., J. J., M. L., L. R., N. Z., R. B., E. P. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę C. do rozpoznania wniosku Z. K., B. G., M. Z., J. J., M. L., L. R., N. Z., R. B., E. P. z dnia 5 października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Starosta C. dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty C. na rzecz Z. K., B. G., M. Z., J. J., M. L., L. R., N. Z., R. B., E. P. solidarnie kwotę 587 (pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 marca 2022 r. Z. K., B. G., M. Z., J. J., M. Ł., Ł. R., N. Z., R. B., E. P. (zw. dalej: skarżący) reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazali, że 20 sierpnia 2021 r. złożyli w Starostwie Powiatowym w C. , wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udzielenia informacji w następującym zakresie: 1. dat zgłoszenia prac geodezyjnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą pod firmą K. H. [...] - [...] z siedzibą w B. przy ul. [...]; [...], NIP: [...] REGON: [...], a także [...] z siedzibą w B. przy ul. [...]; [...], NIP: [...] REGON: [...]. 2. rodzaju zgłoszonych prac geodezyjnych przez ww. przedsiębiorców; 3. daty przyjęcia wykonanych przez ww. przedsiębiorców prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego. Wniosek dotyczył informacji obejmującej okres od 1 lipca 2018 r. do dnia złożenia wniosku. Skarżący określili, że chcieliby uzyskać wnioskowane informacje poprzez udostępnienie kserokopii dokumentów i wysyłkę pocztą tradycyjną pod wskazany adres. 9 września 2021 r. Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych Z. K. otrzymało pismo ze Starostwa Powiatowego w C., w którym został poinformowany, że wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p."). Organ wskazał, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą i że jest to aktywność wykonywana w ramach konstytucyjnie i ustawowo zapewnionej wolności gospodarczej, która realizowana jest w szczególności w ramach nawiązywanych stosunków cywilnoprawnych. W ocenie organu, żaden z podmiotów, którego wniosek dotyczy nie jest piastunem organu władzy publicznej, ani też nie realizuje zadań publicznych na podstawie porozumień z organami Powiatu C.. Prowadzona przez te osoby działalność gospodarcza, w wyniku której Staroście C. zgłaszane są wyniki robót geodezyjnych tych osób, w żadnej mierze nie mieści się w pojęciu spraw publicznych, których dotyczy ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 5 października 2021 r., pełnomocnik skarżących ponownie złożył wniosek o udzielenie informacji, który został ograniczony do udzielenia informacji w zakresie dat zgłoszenia prac geodezyjnych przez wymienionych we wniosku przedsiębiorców, a także daty przyjęcia wykonanych przez tych przedsiębiorców prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego wraz z ilością protokołów weryfikacji, pod rygorem skierowania skargi na bezczynność organu do WSA. Odpowiadając na przedmiotowe pismo, organ pismem z dnia 18 października 2021 r. wskazał, że w jego ocenie, wnioskowanych informacji nie można uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, zważywszy, że informacje o udostępnienie których zwracają się wnioskodawcy nie dotyczą podmiotu publicznego ani spraw publicznych, a dotyczą informacji o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Opisanym na wstępie pismem z 10 marca 2022 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, o którą zwrócili się oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Nadto, skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 art. 149 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący złożyli wniosek o udzielenie informacji, w zakresie dat zgłoszenia prac geodezyjnych przez wymienionych we wniosku przedsiębiorców, a także daty przyjęcia wykonanych przez tych przedsiębiorców prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego wraz z ilością protokołów weryfikacji, pod rygorem skierowania skargi na bezczynność organu do WSA. Odpowiadając na przedmiotowe pismo, organ, pismem z 18 października 2021 r., wskazał, że w jego ocenie, wnioskowanych informacji nie można uznać za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, zważywszy, że informacje o udostępnienie których zwracają się wnioskodawcy nie dotyczą podmiotu publicznego ani spraw publicznych, a dotyczą informacji o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Organ, w odpowiedzi na skargę, stanął na stanowisku, że w istocie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżących, którzy zostali poinformowani o jego motywach, zaś sam organ nie był zobligowany do wydawania decyzji administracyjnej z uwagi na charakter i przyczynę odmownego rozpatrzenia wniosku (tj. z uwagi na brak zakwalifikowania przez organ żądanej informacji jako informacji publicznej). Oznacza to, iż z uwagi na dopełnienie przez organ obowiązku informacyjnego wobec skarżących, za chybiony należy uznać zarzut rzekomej bezczynności. Zdaniem Sadu, skargę należało uwzględnić. Podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. – zwana dalej: "P.g.k."), państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny został zdefiniowany jako zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Częścią tak rozumianego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, prowadzony przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych (zob. art. 2 pkt 10c P.g.k.). Rezultaty prac geodezyjnych zlecanych przez uprawniony organ, w wyniku których powstają dokumenty, które, po weryfikacji zostają wpisane do ewidencji materiałów i zasobów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie dotyczą działalności poszczególnych przedsiębiorców, ale stanowią przejaw działania uprawnionego organu. Zasób geodezyjny zawiera zatem informacje, które podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p., a zatem wniosek skarżących powinien zostać rozpatrzony zgodnie z jej przepisami. W pojęciu informacji publicznej mieści się bowiem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Skarżący zwrócili się o informacje bezpośrednio związane z funkcjonowaniem i trybem działania Starosty C. w zakresie prowadzenia zasobu geodezyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że wniosek dotyczył informacji w zakresie dat zgłoszenia prac geodezyjnych przez wymienionych we wniosku przedsiębiorców, a także dat przyjęcia wykonanych przez tych przedsiębiorców prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego wraz z ilością protokołów weryfikacji. Mając na uwadze powyższe nie sposób podzielić stanowiska i wywodów organu na temat tego, że wnioskowane informacje nie odnoszą się nie do "spraw publicznych", bowiem nie dotyczą działalności Starosty, a ich ujawnienie stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji gdyż mogłoby pośrednio prowadzić do ujawnienia zarówno informacji technicznych, jak i organizacyjnych przedsiębiorcy, odnoszących się w szczególności do: okresu wykonywanych prac; czasu potrzebnego przedsiębiorcy na ich realizację czy liczby obsługiwanych przez nich klientów. Z tych wszystkich względów stwierdzić trzeba, że Starosta C. , jako podmiot wykonujący zadania publiczne obowiązany był, w świetle ustawy, do udostępnienia informacji o jakie występowali skarżący, którym jednocześnie nie sposób odmówić charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wyjaśnić także należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. podmiotów zobowiązanych, w tym ich organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) oraz zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Jak wynika z okoliczności stanu faktycznego organ nie podjął żadnych czynności celem udzielenia informacji wskazując, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżących informacji. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżących 5 października 2021 r. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji i załatwienia sprawy upłynął zatem z dniem 19 października 2021 r. Zdaniem Sądu, okoliczność wystąpienia w organie przekonania, że żądana informacja nie jest informacją w rozumieniu u.d.i.p. nie stanowi o niezasadności skargi na bezczynność. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w dacie wniesienia skargi (13 czerwca 2022 r.) organ pozostawał w bezczynności. Uprawnionym jest również stwierdzenie, że bezczynność ta trwa nadal. Wniosek skarżących z 5 października 2021 r. nie został bowiem w sposób prawidłowo rozpatrzony w trybie u.d.i.p., w tym Starosta nadal nie udostępnił skarżącym wnioskowanych informacji do czego, jak wyżej podniesiono, był zobowiązany. W sprawie o bezczynność Sąd stwierdza jedynie, czy doszło do bezczynności oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Jeżeli Sąd stwierdzi bezczynność - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. w pkt I wyroku zobowiązał Starostę C. do załatwienia wniosku skarżących z 5 października 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności zwróci się do skarżących z zapytaniem, czy podtrzymują swój wniosek oraz w jakim zakresie. W przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi Starosta rozważy, czy wnioskowane informacje wymagają przetworzenia, a następnie podejmie czynności celem załatwienia wniosku skarżących zgodnie z przytoczonymi przepisami u.d.i.p. oraz zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu stanowiskiem Sądu. W pkt II wyroku Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego. Wyroki sądów administracyjnych przywołane w sprawie dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.