II OSK 1961/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P [...] "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 382/23 w sprawie ze skargi P. [...] "[...]" na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2022 r., znak DOA.7111.275.2022.MML w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 382/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (zwanego dalej "Parkiem Narodowym") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 8 grudnia 2022 r., znak DOA.7111.275.2022.MML utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 10 października 2022 r., znak Wl-1.7843.4.2. 2022.KK o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności milczącej zgody Starosty Chojnickiego (zwanego dalej "Starostą") dotyczącej zgłoszeń budowy budynków rekreacji indywidualnej oraz budowy oczyszczalni ścieków dla budynków rekreacji indywidualnej z dnia 10 i 25 sierpnia 2021 r., 22 września 2021 r. oraz z dnia 23 czerwca 2022 r. na działce nr [...], obręb S., gmina C. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Park Narodowy zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 122g ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 30 ust. 5 i 6, art. 48, art. 49b i art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm. [na datę zaskarżonego postanowienia aktualny pozostawał tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – uw. NSA], dalej "P.b.") poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że: a. rozdział 12 i 13 K.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania w sprawach załatwianych milcząco z uwagi na zawarte w P.b. odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia; b. dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa; podczas gdy ich prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że: c. istota sprawy zasadza się na tym, iż inwestor nie uzyskał dla zamierzenia budowlanego decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto milcząca zgoda została przez niego uzyskana z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody, których to nieprawidłowości nie jest w stanie wyeliminować organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego; d. postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności czynności, dotyczy zasadniczo innych okoliczności niż wynikające z art. 48, art. 49b, art. 50 oraz art. 51 P.b. i dotyczy etapu wcześniejszego niż etap wykonywania robót budowlanych, a ponadto umożliwia eliminację wad postępowania tkwiących w zachowaniu organu. Zdaniem Parku Narodowego postępowanie naprawcze dotyczy natomiast wyłącznie uchybień popełnianych przez inwestora. To wszystko zdaniem Parku Narodowego powinno skutkować zastosowaniem art. 122g k.p.a., czego konsekwencją byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody. Kwestionowane uchybienie Sądu pierwszej instancji miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęcie przez Sąd dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w sprawach załatwianych milcząco, w tym w trybie art. 30 ust. 5 i 6 P.b., skutkowałoby ponownym rozpoznaniem sprawy zgłoszenia robót budowlanych, wstrzymaniem robót budowlanych i wyeliminowaniem uchybień powstałych na etapie postępowania poprzedzającego dokonane zgłoszenie; 2. art. 30 ust. 5 i 6 P.b. w zw. z art. 122a K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że brak sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzenia budowlanego nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a., co nie pozwala na zastosowania w sprawie trybu weryfikacji czynności opisanego w art. 122g K.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że: a. przepisy regulujące procedurę zgłoszenia robót budowlanych/budowy obiektu budowlanego, niewyrażenia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu wobec takiego zamiaru skutkujące możliwością realizacji zgłaszanej inwestycji, jak również wnoszenie sprzeciwu, są historycznie starsze od przepisów rozdziału 8a k.p.a.; b. ogólne przepisy regulujące instytucję zostały wprowadzone do K.p.a. właśnie dlatego, że przepisy szczególne przewidywały ją już wcześniej, jednakże w kontekście odnoszącym się do regulowanych nimi szczególnych zagadnień merytorycznych; nie obowiązywały natomiast regulacje ogólne, będące przepisami wspólnymi, ani też przepisy, które w sposób jednoznaczny regulowałyby zagadnienia proceduralne nieuregulowane w przepisach szczególnych; c. ustawodawca po prostu usankcjonował instytucje prawną istniejącą już w wielu aktach prawnych szczególnych; d. przyjęcie, że brak sprzeciwu wobec zamiaru realizacji robót budowlanych wynikający z art. 30 ust. 5 i 6 P.b. nie jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a., czyni tę instytucję odrębną formą działania administracji, która nie znajduje podstaw prawnych w ustawodawstwie regulującym formy jej działania To także zdaniem Parku Narodowego powinno skutkować zastosowaniem art. 122g K.p.a., czego konsekwencją byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody. Wskazując na powyższe Park Narodowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień obu instancji. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Dalszy wywód należy rozpocząć od rozpoznania zarzutu 2. skargi kasacyjnej. Zarzut ten opiera się na mylnym założeniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 30 ust. 5 i 6 P.b. w zw. z art. 122a K.p.a. "poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że brak sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzenia budowlanego nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a K.p.a. [...]". Park Narodowy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślał, że: "Nie można uznać za słuszną argumentacji, że do instytucji zgłoszenia regulowanego Prawem budowlanym nie stosuje się przepisów K.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy". Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zajął właśnie takie stanowisko, jak oczekuje skarżący: "Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 2021 r, II OSK 427/21, że unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda)". Mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 i 6 P.b. w zw. z art. 122a K.p.a. ocenić należy jako nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji zajął bowiem – w kwestii wykładni i zastosowania powyższych przepisów – stanowisko tożsame z prezentowanym przez Park Narodowy. Co więcej, tak w zaskarżonym wyroku jak i w skardze kasacyjnej przywołano to samo orzeczenie na poparcie przedstawionej argumentacji: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega natomiast oczywiście, że zasadnicze sporne zagadnienie prawne, jakie wyłoniło się w niniejszej sprawie, wyartykułowane zostało w treści zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 122g K.p.a. oraz art. 30 ust. 5 i 6, art. 48, art. 49b i art. 50-51 P.b. Park Narodowy stoi na stanowisku, że rozdziały 12 i 13 K.p.a. (na podstawie odesłania z art. 122g K.p.a.) powinny mieć odpowiednie zastosowanie w sprawach załatwianych milcząco i nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wyłączenie zastosowania w rozważanym przypadku jednego z trybów tam uregulowanych – trybu stwierdzenia nieważności – można usprawiedliwiać istnieniem w P.b. odrębnych regulacji umożliwiających weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. Skarżący kasacyjnie eksponował, że za potrzebą zastosowania trybu nieważności do skutków milczącej zgody (braku sprzeciwu) wobec zgłoszenia budowy przemawia to, iż w takim przypadku możliwe byłoby usunięcie skutków działania samego organu. Natomiast tryb naprawczy z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. dotyczy samych robót budowlanych realizowanych na skutek niewniesienia sprzeciwu. Zdaniem Parku Narodowego niewniesienie sprzeciwu przez Starostę nastąpiło z naruszeniem ustawy o ochronie przyrody oraz Planu Ochrony Parku. Stwierdzenie nieważności milczącej zgody spowodowałoby "powrót sprawy do momentu, w którym zgłoszenie to wpłynęło do organu. Ww. wady pozwoliłyby na wniesienie sprzeciwu i nie zaistniałaby materialna podstawa do wykonywania robót budowlanych. Wad tych robót nie trzeba by sprawdzać w toku postępowania naprawczego [...]". Park Narodowy dodał, że przykłady sytuacji, gdy prowadzi się postępowanie naprawcze dotyczą działania inwestora naruszającego prawo, na przykład realizacji robót zasadniczo odbiegających od zgłoszenia. Z kolei, gdy chodzi o roboty zrealizowane na podstawie zgłoszenia – ingerencja nadzoru budowlanego uznawana jest nieraz za uzasadnioną (prowadzenie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska), ale dotyczy to skutków niewniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Parku Narodowego nie jest trafne, a Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Można dodać w tym miejscu, że podobne stanowisko zajęto później też w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2774/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 122g K.p.a.: "Do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nie ma podstaw do "odpowiedniego" stosowania kodeksowego trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z rozdziału 13 K.p.a. (art. 156 i nast. K.p.a.), a to z uwagi na kompleksowe uregulowania Prawa budowlanego dotyczące usuwania następstw naruszeń prawa w obszarze przedmiotowym tej ustawy. Sąd oczywiście dostrzega istotę rozumowania Parku Narodowego, który uważa, że stwierdzenie nieważności skutku milczącej zgody organu architektoniczno-budowlanego w stosunku do zgłoszenia budowy (lub wykonywania innych robót budowlanych) pozwalałoby całkowicie usunąć skutki braku sprzeciwu do zgłoszenia, uniemożliwiając inwestorowi podjęcie robót budowlanych, a i zarazem otwierając organowi drogę do wniesienia na nowo sprzeciwu. Inaczej jak przyjmuje skarżący kasacyjnie trzeba jednak pamiętać, że zgłoszenie budowy (lub wykonywania innych robót budowlanych) stanowi element kompleksowego procesu budowlanego, który podlega reglamentacji P.b., aż do momentu oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. wprawdzie rzeczywiście literalnie, jak twierdzi Park Narodowy, odnosi się do "robót budowlanych wykonywanych", a więc już do samej aktywności inwestora, jednak nie zmienia to faktu, że instrumenty prawne, którymi dysponuje nadzór budowlany, dotyczą tego samego przedmiotu w ramach procesu budowlanego – robót budowlanych wynikających ze zgłoszenia. Nadzór budowlany władny jest zablokować działania inwestora naruszające prawo, choćby formalnie proces budowlany realizowany był na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu. Zgodnie z art. 50 ust.. 1 pkt 2-4 P.b. organy nadzoru budowlanego mogą wdrożyć tryb naprawczy wobec robót wykonywanych między innymi w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 P.b., lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych między innymi "w przepisach". Przesłanki trybu naprawczego są wiec na tyle szerokie, że pozwalają na zapobieżenie wykonywania robót budowlanych z naruszeniem prawa. Należy też pamiętać, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza natomiast co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 P.b. (chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę). Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej Parku Narodowego, gdzie przywołano między innymi art. 110 § 2 K.p.a.: "Organ administracji publicznej, w przypadku milczącego załatwienia sprawy, jest związany wydanym w tym trybie rozstrzygnięciem od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks nie stanowi inaczej" – Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis ten dotyczy organu, który załatwił milcząco sprawę. Chodzi więc o to, że organ taki, po zaistnieniu skutku milczącego załatwienia sprawy, nie może się więc z tak "wydanego" (milcząco) rozstrzygnięcia wycofać. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z brakiem sprzeciwu do zgłoszenia ze strony Starosty, natomiast działania naprawcze może podjąć nadzór budowlany. Poza tym należy odnotować, że uregulowana w P.b. procedura naprawcza opiera się na odrębnej, szczególnej regulacji. Gdy przeanalizować przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b. dostrzec można, że ustawodawca uwzględnia skutki udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Wyraża się to w przesłance z punktu 4, gdzie eksponuje się ustalenie przez nadzór budowlany, że "doszło do istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach". Zgłoszenie budowy (lub wykonywania innych robót budowlanych) i brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego pozwala inwestorowi legalnie rozpocząć realizację inwestycji jednak nie wyłącza to możliwości wszczęcia przez nadzór budowlany postępowania, jeżeli roboty budowlane prowadzone są z naruszeniem przepisów – wszakże o tym ostatnim art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine właśnie o tym stanowi. Dodać trzeba, że tym bardziej ingerencja nadzoru budowlanego będzie uzasadniona, jeżeli zgłoszenie zostało złożone z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 P.b. Dla unaocznienia szerszego kontekstu systemowego wypada nadmienić, że wskazówką dotyczącą tego, czy można stosować tryb stwierdzenia nieważności do milczącej zgody z art. 30 ust. 5 i 6 P.b. na podstawie art. 122g K.p.a. (jak chciałby Park Narodowy) są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej "u.u.i.ś.") dotyczące tych trybów – zwłaszcza, że weszły w życie, gdy rozdział 8a K.p.a. już obowiązywał. Art. 76 ust. 4 pkt 1 u.u.i.ś. w przypadku stwierdzenia, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia budowy przedsięwzięcia wymagającego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – nakazuje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska skierowanie wniosku do nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 P.b. Przepis ten sugeruje, że ustawodawca właśnie w art. 50 ust. 1 P.b. upatruje instrumentu usuwania skutków (wadliwego) braku sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych. Trzeba przy tym podkreślić, że generalnie art. 76 u.u.i.ś., jako taki, dotyczy kierowania przez organy ochrony środowiska właśnie wniosków o stwierdzenie nieważności (zob. zwłaszcza ust. 3). Gdyby ustawodawca zakładał, iż skutki (wadliwego) braku sprzeciwu powinny być usuwane w trybie art. 156 i nast. K.p.a. w oparciu o odesłanie z art. 122g K.p.a., to wyraziłby to wprost, a tym bardziej nie wprowadzałby do ustawy regulacji takiej jak art. 76 ust. 4 pkt 1 u.u.i.ś. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przywołał powyższe przepisy u.u.i.ś. pomocniczo. W niniejszej sprawie zagadnienie ich stosowania nie było podnoszone. Warto natomiast zwrócić na nie uwagę, gdyż zawierają one swoistą wskazówkę ustawodawcy dotyczącą usuwania skutków (wadliwego) braku sprzeciwu do zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych. Podsumowując – nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 122g K.p.a. oraz art. 30 ust. 5 i 6, art. 48, art. 49b i art. 50-51 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do zasadnej konkluzji, że usunięcie skutków braku sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych może nastąpić w stosownych trybach i w oparciu o instrumenty prawne, którymi dysponują organy nadzoru budowlanego. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.