I OSK 82/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W., A.W. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 601/24 w sprawie ze sprzeciwu W.W., A.W. i J.W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.315.2023.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 601/24 oddalił sprzeciw W.W., A.W. i J.W. (dalej: skarżący) od decyzji Wojewody Pomorskiego z 29 kwietnia 2024 r., NSP-VIII.7581.1.315.2023.IK, którą uchylono decyzję Starosty Gdańskiego z 29 września 2023 r., GKiK-GN.6821.8.7.2023.MgK, uwzględniającą wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...], o pow. 444 m2, KW nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie dokonał niezbędnych ustaleń, warunkujących prawidłowe rozpoznanie sprawy, w tym nie skonfrontował ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia z rzeczywistymi działaniami podjętymi na odjętej nieruchomości w kierunku jego realizacji, co w konsekwencji zdaniem Sądu doprowadziło do przedwczesnego wydania przez Starostę decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości, podczas gdy Starosta zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i podjął wszystkie czynności procesowe niezbędne do jego ustalenia, a cel wywłaszczenia oraz podjęte na wywłaszczonej nieruchomości rzeczywiste działania zostały ustalone w sposób nie budzący wątpliwości; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 oraz w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do oceny merytorycznej rozpoznania sprawy i uznanie, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie tylko nie wykluczają wniosku, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot mogła być objęta inwestycją o nazwie "D.W.", ale wskazują na fakty, które wręcz zdają się potwierdzać takie wnioski, podczas gdy Sąd nie powinien odnosić się do oceny merytorycznej rozpoznania sprawy, co jednak uczynił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dalsze gromadzenie materiału dowodowego jest niecelowe, ponieważ analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, a pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg nie jest obowiązkiem organów administracji. Organ wyprowadził ustalenia dotycząc stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, co oznacza, że skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia kontrdowodu z inicjatywy strony postępowania, o co Gmina Miasta Gdynia nie wnosiła. Wskazanie przez Wojewodę instytucji i określonych sposobów przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi ogólnikowe przypuszczenie organu odwoławczego. Organ nie ma obowiązku poszukiwać dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. Obowiązkiem Sądu, który rozpoznaje sprzeciw jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, a nie merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem Sąd odnosząc się do oceny merytorycznej rozpoznania sprawy, wykroczył poza zakres rozpoznania sprzeciwu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (błędnie powołanego jako art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 153 oraz w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, stawianie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w kontekście wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu jest nieuzasadnione. Artykuł 145 p.p.s.a. reguluje rozstrzygnięcia sądu I instancji wydawane na skutek rozpoznania skargi. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie rozpoznawał skargi, zatem wskazany przepis nie mógł znaleźć zastosowania. Rozstrzygnięć wydawanych przez sąd na skutek rozpoznania sprzeciwu dotyczy art. 151a p.p.s.a. Nie naruszył Sąd I instancji art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował zakres i skutki kontroli, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Równolegle Sąd I instancji zasadnie wskazał, że choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę w granicach wyznaczonych art. 64e p.p.s.a., to jednak sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczają bowiem przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Wobec powyższego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zasadniczą kwestią w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, a to wymaga konfrontacji ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia z rzeczywistymi działaniami podjętymi na odjętej nieruchomości w kierunku jego realizacji. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja Sądu I instancji odnosi się do oceny stanowiska Wojewody, że zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody o zasadności jego uzupełnienia w kierunku skonfrontowania celu wywłaszczenia sformułowanego w decyzji z 7 grudnia 1979 r. jako budowa "D.S." z inwestycją zrealizowaną w bezpośrednim sąsiedztwie w postaci "D.W." i przesądzenia, czy jego realizacja miała obejmować również przedmiotową działkę. Sąd I instancji zgodził się, że zebrany materiał, w tym w szczególności informacja o realizacji sieci ciepłowniczej dla potrzeb D.W., uzasadniają stanowisko organu odwoławczego, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania, wykraczającego poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do stawiania tezy, że Sąd zawarł wiążące stanowisko co do istoty sprawy. Twierdzenia Sądu I instancji zostały sformułowane w odniesieniu do kwestii dowodowych, a nie materialnoprawnych. Sąd I instancji nie przyjął też, że jakikolwiek dokument opisywany w uzasadnieniu, dowodzi wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia bądź też zbędności dla tego celu. Sąd I instancji ocenił wyłącznie, czy wskazywany przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego, w tym powołane dowody, uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a nie czy dowody te potwierdzają spełnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zakres związania wyrokiem uregulowany w art. 153 p.p.s.a. wynika z zawartych w nim ocen i wskazań co do dalszego postępowania. W przypadku wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, zawarte w nim oceny powinny dotyczyć zakresu postępowania dowodowego, koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. Do takich też kwestii sprowadzają się oceny wyartykułowane w uzasadnieniu Sądu I instancji. Sąd I instancji był zobowiązany ocenić wagę wskazywanego w zaskarżonej decyzji zakresu koniecznego postępowania dowodowego i jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego musiał dać wyraz swej aprobacie lub dezaprobacie dla stanowiska Wojewody. W takim kontekście należy czytać stwierdzenia, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty "zdają się potwierdzać" wnioski co do tożsamości inwestycji, określanej różnym mianem w poszczególnych dokumentach. Ten przypuszczający tryb nie potwierdza, aby Sąd I instancji sformułował wiążące stanowisko co do spełnienia przesłanek do zwrotu, czy też co do oceny wskazanych dowodów. Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone przez organ I instancji w zakresie zaleconym przez Wojewodę, a ocena tego materiału dla rozstrzygnięcia sprawy nie została przez Sąd I instancji w żadnym zakresie przesądzona. Potwierdza to konkluzja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "Sąd podziela pogląd organu odwoławczego co do zakresu i kierunku uzupełnienia materiału dowodowego, bez którego uzupełnienia i następnie analizy -nie jest możliwe zgodne z prawem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy". Nie jest skuteczny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (błędnie powołanego jako art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analogicznie, jak wskazano powyżej, przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, nie został też przez Sąd I instancji zastosowany, oddalenie sprzeciwu nastąpiło na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy było uzasadnione. Trafnie wskazano, że oparcie ustaleń co do braku realizacji celu wywłaszczenia na wyniku oględzin z 2020 r. nie jest wystarczające, konieczne jest bowiem ustalenie, czy w przeszłości doszło do wykorzystania nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Tymczasem z materiału nie wynika, jak działka była zagospodarowana przez okres około 40 lat. Trafnie też organ odwoławczy dostrzegł, że określnie celu wywłaszczenia wymaga uwzględnienia dokumentów, które w zróżnicowany sposób nazywają inwestycję (D.S., D.P., D.W.) i uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty dotyczące tak określanych inwestycji, celem ustalenia przewidywanego wykorzystania przedmiotowej działki oraz faktycznego jej wykorzystania. Zebrany materiał dowodzi bowiem, że już w 1979 r. istniały dokumenty w różny sposób nazywające inwestycję. Zarzut Wojewody powierzchownej analizy przez Starostę zebranych dokumentów jest uzasadniony. Podobnie, trafny jest wniosek o potrzebie podjęcia starań o uzupełnienie tego materiału, w tym przez kwerendę archiwów wskazanych w zaskarżonej decyzji. W świetle zebranego materiału zasadne jest także wskazanie na potrzebę wyjaśnienia, czy sieć ciepłownicza przebiegająca przez działkę została zrealizowana jako infrastruktura powstałego budynku. Prawidłowe jest także stanowisko Wojewody w kwestii ważności operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z powołanych przepisów wynika, że operat szacunkowy w niniejszym postępowaniu nie mógł zachować aktualności "na rok 2022 i 2023". Organ I instancji wadliwie przyjął, że dokonana aktualizacja operatu potwierdziła jego aktualność na kolejne 12 miesięcy od daty aktualizacji. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, liczonych od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W dacie wydania decyzji przedmiotowy operat utracił ważność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W tej sytuacji, również z tego powodu konieczne stało się zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Wobec zasadnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie są uzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjnie nie może być uwzględniona, co skutkowało jej oddaleniem, na podstawie art.184 w związku z art. 182a p.p.s.a.