II SAB/Łd 94/24

Dnia 3 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 roku sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Przewodniczącej Samorządu Studentów [...] w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przewodniczącą Samorządu Studentów [...] w P. do rozpoznania wniosku skarżącego J.F. z dnia 19 czerwca 2024 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Przewodniczącej Samorządu Studentów i [...] w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przewodniczącej Samorządu Studentów [...] w P. na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IB II SAB/Łd 94/24 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.F. z 18 lipca 2024 roku na bezczynność Samorządu Studentów [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi J.F. podniósł, że 19 czerwca 2024 roku za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił do Przewodniczącej Samorządu Studentów [...]o udostępnienie informacji publicznej: aktualnie obowiązującego Regulaminu Samorządu Studenckiego [...] , protokołu z posiedzenia samorządu studentów z 3 kwietnia 2024 roku oraz protokołu z posiedzenia samorządu studentów z 15 maja 2024 roku. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę elektroniczną na wskazany adres email. Skarżący zauważył, że termin do udostępnienia informacji upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Wobec powyższego J.F. wniósł do tutejszego sądu skargę, w której zarzucił zaskarżonemu podmiotowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Samorządu Studentów [...] w P. – P. Z. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, iż w reakcji na wniosek J.F. z 19 czerwca 2024 roku zgodnie z wnioskiem drogą mailową 5 lipca 2024 roku wysłano pismo, którym poinformowano wnioskodawcę o odmownej decyzji powołując się na to, że realizacja żądania wykracza poza zakres kompetencji Przewodniczącej Samorządu Studentów [...] . W ocenie organu skarga na bezczynność winna zostać oddalona, gdyż wnioskodawca otrzymał odmowę udostępnienia informacji publicznej 5 lipca 2024 roku. Organ odpowiedział merytorycznie na wniosek J.F., a tym samym nie pozostawał w bezczynności. Ewentualnie, skarżącemu służyła nie tyle skarga na bezczynność organu, lecz odwołanie od odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przechodząc do oceny merytorycznej Sąd stwierdza, że bezczynność organu administracji publicznej (odpowiednio - podmiotu zobowiązanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy tej ustawy. W świetle przepisów powołanej powyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 powoływanej ustawy); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 ustawy do informacji publicznej w zw. z art. 5 bądź art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 ustawy); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy). W myśl art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Przechodząc zatem do badania statusu zaskarżonego podmiotu należy zauważyć, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wskazać w związku z tym należy, że jest uczelnią publiczną utworzoną na mocy ustawy z 9 marca 2023 r. o utworzeniu [...] (Dz.U. 2023 r., poz. 709). Ponadto podkreślenia wymaga, iż działalność uczelni publicznej jest finansowana ze środków publicznych, o czym stanowią art. 366 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 365 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj.: Dz.U. z 2023 roku, poz. 742 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym. Z kolei na mocy art. 110 ust. 1 - 5 ustawy – Prawo szkolnictwie wyższym studenci w uczelni tworzą samorząd studencki. Samorząd studencki działa natomiast przez swoje organy, w tym przewodniczącego i organ uchwałodawczy. Samorząd studencki jest wyłącznym reprezentantem ogółu studentów uczelni. Samorząd studencki prowadzi w uczelni działalność w zakresie spraw studenckich, w tym socjalno-bytowych i kulturalnych. Co także istotne, samorząd studencki decyduje w sprawach rozdziału środków finansowych przeznaczonych przez uczelnię na sprawy studenckie. Samorząd studencki sporządza sprawozdanie z rozdziału środków finansowych i rozliczenie tych środków nie rzadziej niż raz w roku akademickim i udostępnia je w BIP na stronie podmiotowej uczelni. Reasumując tę część rozważań należy dojść do konkluzji, że samorząd studencki uczelni publicznej to podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, zaś przewodniczący tego samorządu – jako organ samorząd studentów reprezentujący - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile pozostaje w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1574/19). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że skarżący J.F. wystąpił 19 czerwca 2024 r. do Przewodniczącej Samorządu Studenckiego [...] o trzy rodzaje dokumentów w formie elektronicznej: aktualnie obowiązującego Regulaminu Samorządu Studenckiego [...] ; protokołu z posiedzenia Samorządu Studentów z 3 kwietnia 2024 roku, protokołu z posiedzenia Samorządu Studentów z 15 maja 2024 roku. Zatem należy uznać, iż skarżący domagał się informacji publicznej odnoszącej się do organizacji, przedmiotu działalności i kompetencji Samorządu Studentów [...] , do informacji o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także dokumentacji przebiegu działalności organu. Ustawowy termin 14 dni na podjęcie przewidzianych ustawą działań przez podmiot zobowiązany mijał 3 lipca 2024 roku. Tymczasem dopiero 5 lipca 2024 r. Przewodnicząca Samorządu Studenckiego [...]wystosowała do skarżącego pismo o następującej treści (cytat dosłowny) : "Szanowny Panie J., W odpowiedzi na Pana wniosek podnoszę, iż zakres moich kompetencji, jako Przewodniczącej Samorządu Studenckiego [...] wyznacza Regulamin Samorządu Studentów [...] . Ten akt prawny również reguluje tryb i sposób podejmowania uchwał przez Samorząd Studentów [...]. Niestety, nie zawiera on jednak trybu i procedury udostępniania m.in. uchwał Samorządu. Stąd też, Pana wniosek o przesłanie w drodze e-mail wskazanych uchwał Samorządu Studentów [...] w mojej ocenie wykracza poza zakres moich kompetencji, jako Przewodniczącej Samorządu Studenckiego [...] . Pana wniosek o przesłanie uchwał mogę ewentualnie potraktować za Pana zgodą, jako postulat de lege ferenda i przygotować projekt zmian w Regulaminie Samorządu Studentów, który normowałby kwestie sposobu, zakresu i trybu wydawania aktów organów Samorządu. Mam nadzieję, iż moje wyjaśnienia są dla Pana wystarczające. Z poważaniem, Przewodnicząca Samorządu Studentów P. Z. ". Wbrew stanowisku zaskarżonego podmiotu powyższego pisma nie sposób uznać za decyzję odmowną. Należy bowiem przypomnieć, że minimalnymi wymaganiami do uznania określonego aktu jako decyzji administracyjnej jest wskazanie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie i podpis (vide A. Wróbel, komentarz do art. 104 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex Omega, teza 9, stan prawny na dzień 1 marca 2018 roku). Zacytowane w całości powyższe pismo z 5 lipca 2024 roku wprawdzie zawiera wskazanie organu i podpis oraz zostało skierowane na adres skarżącego, lecz nie zawiera jednoznacznie określonego adresata z imienia i nazwiska. Przede wszystkim jednak z pisma tego nie wynika jednoznaczna odmowa udostępnienia informacji publicznej. Zaakcentować należy, że odpowiedź oparto wyłącznie o treść regulaminu samorządu studentów i zasugerowano skarżącemu przyszłą i niepewną możliwość zmiany regulaminu w celu udostępnienia dokumentów. Pismo z 5 lipca 2024 r. nie zawiera zatem jasnego rozstrzygnięcia opartego na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, który to akt prawny skarżący wyraźnie powołał jako podstawę swojego żądania. Dodatkowo należy zaakcentować, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego odnosi się do nieokreślonych "uchwał Samorządu Studentów [...]", co oznacza, iż nie dotyczy sedna żądania skarżącego z 19 czerwca 2024 roku, który bardzo precyzyjnie wskazywał na dostęp do aktualnie obowiązującego Regulaminu Samorządu Studenckiego [...] , protokołu z posiedzenia samorządu studentów z 3 kwietnia 2024 roku oraz protokołu z posiedzenia samorządu studentów z 15 maja 2024 roku (a te akty nie ograniczają się do uchwał rzeczonego samorządu studentów). Warto również dostrzec, iż sama autorka pisma określiła pismo z 5 lipca 2024 roku jako "wyjaśnienia" i nie powołała się w tym zakresie na władczy charakter typowy dla decyzji administracyjnej. Konkludując należy stwierdzić, iż na datę wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego, która nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd zobowiązał Przewodniczącą Samorząd Studentów [...]do rozpoznania wniosku skarżącego J. F. z 19 czerwca 2024 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.) – pkt 1 sentencji wyroku. Stwierdzając bezczynność organu Sąd ocenił, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa – pkt 2 sentencji wyroku. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r., I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20). Takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu bezczynność organu była skutkiem celowego niezastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i błędnego skoncentrowania się wyłącznie na stosowaniu aktu rangi podustawowej, tj. Regulaminu Samorząd Studentów [...] . Ponadto udzielona odpowiedź z 5 lipca 2024 roku miała charakter wymijający i nie odnosiła się do kwintesencji żądania skarżącego z 19 czerwca 2024 roku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (pkt 3 sentencji wyroku). IB