I OSK 1278/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2744/19 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2020 r. I SA/Wa 2744/19, oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 k.p.a., mające wpływ na treść orzeczenia, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż W. G., prawowita spadkobierczyni, nie podsiada przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1977 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji Naczelnika Dzielnicy[...] z [...] marca 1976 r. nr [...] oraz uchylenia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1977 r. nr [...], w sytuacji gdy jest ona następcą prawnym zmarłej W. S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2007 r. I Ns [...], a ponadto niewątpliwe posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1977 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. nr [...] oraz uchylenia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1977 r., nr [...] - z uwagi na to, iż decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego wywołuje bezpośrednio w sferze prawa cywilnego skutki prawne oraz stanowi źródło roszczenia cywilnoprawnego wyrażającego się w możności żądania zawarcia umowy sprzedaży zgodnie z jej treścią (art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § k.p.c.). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła też o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na początku rozważań zauważyć należy, że zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) został niewłaściwie zredagowany. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a art. 28 k.p.a. jest przepisem materialnym. Ponadto, "O tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje" (wyrok NSA z 12.03.2024 r. II OSK 414/24, LEX nr 3710201). Żadna tego typu norma materialna, obok art. 28 k.p.a., nie została w skardze kasacyjnej przywołana. Co prawda w końcowej części zarzutu pojawia się art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § k.p.c., stanowiące ewentualną podstawę prawną do dochodzenia przed sądem powszechnym obowiązku złożenia przez dłużnika oświadczenia woli, ale skarga kasacyjna w żaden sposób nie wyjaśnia, w oparciu o jaką normę materialną takie roszczenie mogłoby być dochodzone i czy w ogóle roszczenie o charakterze cywilnoprawnym może stanowić o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Pomijając fakt, że skarga kasacyjna oparta została tylko na drugiej podstawie kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania). Już tylko powyższe uchybienia byłyby wystarczające do oddalenia skargi kasacyjnej. Tym niemniej zauważyć należy, że główna teza skargi kasacyjnej zasadza się na tym, że W. G. jest spadkobierczynią W. S., a ta ostatnia otrzymała decyzję z [...] września 1974 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została następnie uchylona (wraz z innymi kolejnymi decyzjami) decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1977 r., objętą w tej sprawie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1977 r. pozwoliłoby na realizację roszczenia o sprzedaż lokalu nr [...]. Pomijając fakt, że decyzja z [...] kwietnia 1977 r. była już w przeszłości (w 2005 r.) przedmiotem nadzoru zakończonego ostateczną decyzją SKO w Warszawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 922 § 2 k.c. "Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami." Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem "W skład spadku wchodzą prawa i obowiązki wynikające z umowy najmu, której przedmiotem nie jest mieszkanie. W wypadku gdy chodzi o najem mieszkania, art. 691 [k.c.] przewidywał przejście praw i obowiązków umownych na osoby bliskie najemcy, które stale z nim mieszkały w chwili jego śmierci. W braku osób bliskich stosunek najmu wygasał. Artykuł 691 został uchylony przez art. 47 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 tej uchylonej już ustawy w razie śmierci najemcy jego zstępni, wstępni, pełnoletnie rodzeństwo oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu małżeńskim z najemcą, mieszkający z nim stale do chwili jego śmierci, wstępowali w stosunek najmu lokalu, chyba że się tego prawa zrzekli wobec wynajmującego lub że w chwili śmierci najemcy mieli tytuł prawny do zajmowania innego lokalu mieszkalnego. Obecnie kwestię tę reguluje "przywrócony" art. 691 § 1–3)" – zob. E. Skowrońska-Bocian, J. Wierciński [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom VI. Spadki, wyd. II, red. J. Gudowski, Warszawa 2017, art. 922. W skład spadku, w tym przypadku, nie mógł zatem wejść najem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], a bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie w stosunek najmu nie wstąpiła. Po wtóre, jak podnosi się w orzecznictwie, "Nie wchodzi w skład spadku uprawnienie do nabycia od państwa zajmowanego przez najemcę lokalu mieszkalnego (tak wyrok SN z dnia 30 maja 1983 r., III CRN 97/83, OSNCP 1983, nr 12, poz. 207). Stanowisko to zostało przedstawione w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego pod rządem ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) i pozostało aktualne pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) zawiera nieco odmienne uregulowania dotyczące sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, powiatu lub województwa (por. w szczególności dział II rozdział 3). Sąd Najwyższy jednak podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym możliwość wykupu mieszkania gminnego przez lokatora, jaka powstaje po zawiadomieniu go przez gminę o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży, nie wchodzi do spadku, chyba że gmina i lokator złożyli wstępne oświadczenia dotyczące lokalu w formie aktu notarialnego (wyrok SN z dnia 10 lipca 2003 r., I CKN 487/01, LEX nr 477645)" – zob. E. Skowrońska-Bocian, J. Wierciński [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom VI. Spadki, wyd. II, red. J. Gudowski, Warszawa 2017, art. 922. Biorąc zatem pod uwagę, że ani najem lokalu, ani uprawnienia W. S. do nabycia lokalu, wynikające z decyzji administracyjnej, nie wchodziły w skład spadku po niej, a skarga kasacyjna nie wskazuje żadnych innych przepisów materialnych, z których wynikałby interes prawny skarżącej kasacyjnie do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1977 r., umorzenie postępowania nadzorczego w takiej sytuacji było uzasadnione. Skarga kasacyjna została więc oddalona, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.