III SAB/Kr 27/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Starosty Olkuskiego w przedmiocie zarejestrowania jako osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 29 lutego 2023 r. J. O. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na bezczynność Starosty Olkuskiego w związku z niezałatwieniem sprawy dotyczącej wniosku z dnia 14 listopada 2020 r. o zarejestrowanie jako bezrobotnego z prawem do zasiłku. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że w dniu 7 listopada 2022 r. wysłał listem poleconym swojemu pracodawcy [...] sp. z o.o.. pisemne oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracodawcy, z powodu ciężkiego naruszenia wobec niego podstawowych obowiązków. Przesyłka pocztowa została doręczona pracodawcy następnego dnia, tj. 8 listopada 2022 r. W dniu 14 listopada 2022 r., skarżący udał się wraz z żoną do Powiatowego Urzędu Pracy celem zarejestrowania się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Złożył w tym przedmiocie wniosek, którego jednak urzędnik nie przyjął, gdyż skarżący nie przedłożył świadectwa pracy od [...] sp. z o.o. oraz w systemie komputerowym na ten dzień widniał jako osoba ubezpieczona u płatnika składek [...] sp. 2 o.o. Urzędnik odmówił przyjęcia wniosku (poinformował, że "nie ma takiej możliwości") i pouczył skarżącego, że ma wrócić gdy zostanie wyrejestrowany z ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym, skarżący niezwłocznie podjął czynności, aby się wyrejestrować i od dnia następnego tj. od 15.11.2022 r. do 13.03.2023 r. Skarżący wskazał, że ZUS Oddział w Chrzanowie prowadził postępowanie w przedmiocie okresu podlegania ubezpieczeniu powszechnemu u płatnika składek [...] sp. z o.o. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 13.03.2023 r. (doręczona skarżącemu 16.03.2023 r.) na mocy której ustalono, że skarżący podlegał ubezpieczeniom powszechnym do 7.11.2022 r. Następnego dnia, tj. 17.03.2023 r. skarżący ponownie udał się do Powiatowego Urzędu Pracy w Olkuszu, gdzie został zarejestrowany jako osoba bezrobotna, jednak odmówiono mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w związku z niespełnieniem przez niego wymogu z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (przez okres ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy nie wykazał okresu zatrudnienia w łącznym wymiarze co najmniej 365 dni). Skarżący podkreślił, że po bezprawnej odmowie przyjęcia wniosku z dnia 14.11.2022 r. myślał, że może zarejestrować się jako osoba bezrobotna dopiero po ustaleniu, że nie podlega ubezpieczeniom społecznym, co spowodowało szereg niekorzystnych dla niego skutków prawnych. Czas prowadzenia przez ZUS Oddział w Chrzanowie postępowania w zakresie ustalenia okresów podlegania ubezpieczeniu (do marca 2023 r.) spowodował, że skarżący nie zarejestrował się jako osoba bezrobotna, a okres ten wliczał się do okresu z art 71 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który uprawnia do zasiłku dla bezrobotnych. Teoretycznie do dnia wydania decyzji z 13.03.2023 r. skarżący był w stanie "zawieszenia" - widniał w systemie ubezpieczeniowym jako ubezpieczony, ale z dniem 13.03.2023 r. z datą wsteczną został usunięty z systemu, pozostając z niczym - bez ubezpieczenia, z okresem w którym nie pracował, nie był zarejestrowany jako bezrobotny i który - ku jego nieszczęściu - przepisy prawa wliczają do czasu, za który przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. W związku z powyższym - zdaniem skarżącego – utracił on nie tylko prawo do zasiłku, albowiem ZUS decyzją z dnia 4 września 2023 r. nr SP5 339330, odmówił mu prawa do świadczenia przedemerytalnego. W tych okolicznościach, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Starosty Olkuskiego z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie go do podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego z 14.11.2022 r., tj. wydanie decyzji administracyjnej w terminach przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego, a jeżeli to konieczne do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków wniosku; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kos2tów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Starosta Olkuski, wniósł o jej odrzucenie. Organ podkreślił, że skarżący wiąże fakt bezczynności organu z wizytą w urzędzie z dnia 14 listopada 2022 roku. W tym miejscu wskazać należy, iż wizyta ta nie była pierwszą wizytą skarżącego w Urzędzie przed faktyczną rejestracją zakończoną decyzją Starosty Olkuskiego z dnia 17 marca 2023 roku uznająca skarżącego za osobę bezrobotną i odmawiającą skarżącemu prawa do zasiłku (karta akt 16 - Akta rejestracyjne skarżącego o numerze karty rejestracyjnej [...]), na potrzeby której została sporządzona i podpisana przez bezrobotnego Karta rejestracyjna nr [...]. Skarżący po raz pierwszy stawił się w Urzędzie w dniu 12 października 2022 roku. Z tą jednak wizytą skarżący nie wiąże bezczynności organu. W czasie tych obu wizyt skarżący nie złożył wniosku o rejestrację, nie przystąpił do sporządzenia karty rejestracyjnej, która stanowi fakt potwierdzenia złożenia takiego wniosku. W Urzędzie nie funkcjonują (obowiązują) żadne urzędowo przyjęte wzorce wniosków lub pism związane z rejestracją osób bezrobotnych. W czasie tych wizyt pracownicy organu nie dokonywali żadnych czynności związanych z rejestracją. W związku z tym brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji niż wygenerowane raporty potwierdzające te wizyty. Przy czym w aktach KOW.713/7/AS/2024 na kartach 18 i 19 zalegają adnotację urzędowe sporządzone (niemal 1,5 roku później niż wizyty) przez tych pracowników, którzy w owym czasie wygenerowali raporty zusowskie. Jeden z pracowników potwierdził, iż w czasie jednej z wizyt wręczył skarżącemu żółtą karteczkę o treści "poinformowany o skreślenie św. pracy dokument", która została przedłożona przy skardze na bezczynność oraz ponagleń. Nadto do skargi na bezczynność przedłożono oświadczenie żony skarżącego, z którego wynika m.in. iż "mąż podał pracownikowi urzędu podpisany przez niego wniosek o rejestrację bezrobotnego...". Organ podkreślił, że po blisko 1,5 roku ciężko odnieść się do tego czy skarżący był w posiadaniu takiego wniosku czy też nie, czy towarzyszyła mu żona w czasie rejestracji czy też nie. Takich wizyt, jak te skarżącego jest bardzo dużo; urząd nie prowadzi nawet statystyk takich wizyt. Natomiast w samym 2022 roku zarejestrowano 4326 osób. Sprawami rejestracji osób bezrobotnych w urzędzie zajmują się dwie osoby, które są czasami wspomagane w pracy przez kierownika. Niewątpliwie gdyby taki wniosek, o którym wspomina żona skarżącego, został złożony w Urzędzie, niekoniecznie u Pani, która zajmuje się rejestracją osób bezrobotnych, wniosek taki zostałby rozpatrzony. Stan bezczynności, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie. Może on nastąpić tylko w toku trwającego postępowania administracyjnego. Wizyta z dnia 14 listopada 2022 roku nie "uruchomiła" postępowania administracyjnego. Wobec tego skarga powinna zostać odrzucona wobec braku przedmiotu skargi. Żądanie sumy pieniężnej zawarte w pkt 2 skargi należy uznać za nieuzasadnione, albowiem wskazana w tym zdaniu podstawa prawna dotyczy sytuacji niewykonania wyroku sądowego. Na tym etapie z takim stanem nie mamy do czynienia. Dodatkowo odszkodowanie to nie stanowi elementu sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem do jego ewentualnego przyznania właściwy jest sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, ponieważ postępowanie przed organem, którego bezczynność została zaskarżona – zakończyło się przed wniesieniem skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. Jeżeli organ trwa w bezczynności po wniesieniu skargi podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Jeszcze inną sytuacja jest sytuacja, gdy bezczynność ustała przed wniesieniem skargi. W takiej sytuacji nie ma przedmiotu skargi (nie ma bezczynności), a zatem skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe regulacje normatywne jak i opisane wyżej okoliczności faktyczne Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. W tym miejscu wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie, podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 84). Niemniej jednak Sąd zwraca uwagę, że "bezczynność" została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Powołany przepis wskazuje, że bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zasadniczo, art. 53 § 2b p.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność "w każdym czasie". W ocenie Sądu przepis ten należy jednak odnosić do "czasu" niezakończonego postępowania administracyjnego. W dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. II OPS 5/19 podjął uchwałę o treści: "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. NSA zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności. W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny. Przy czym podzielić należy pogląd, że skarga na bezczynność postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (por. np. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 1575/22). Analogicznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do badania przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji w przypadku zakończenia postępowania. W uchwale z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 stwierdzono bowiem, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z nadesłanych akt sprawy wynika wprost, że skarżący w dniu 14 listopada 2022 r. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Olkuszu celem zarejestrowania się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Starosta Olkuski decyzją z 17 marca 2023 r. uznał skarżącego za osobę bezrobotną. Należy zatem stwierdzić, że skarżący wnosząc do tut. Sądu skargę na bezczynność Starosty Olkuskiego dokonał tej czynności już po zakończeniu przez organ postępowanie w przedmiocie zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej. Skarga ta zgodnie z ww. uchwałą sygn. II OPS 5/19 jest zatem niedopuszczalna. Reasumując, skarga na bezczynności wniesiona po dokonaniu czynności w zakresie której skarżący upatruje bezczynności podlega odrzuceniu, jest bowiem niedopuszczalna z tego względu, że w momencie wniesienia dotyczy stanu nieaktualnego (historycznego). Taka skarga przede wszystkim nie może osiągnąć zamierzonego rezultatu w postaci zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy, które już nastąpiło. Skoro organ w dniu 17 marca 2023 r., zarejestrował skarżącego jako osobę bezrobotną, to ustał stan postępowania podlegający kontroli sądu administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność w danej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł orzeczono w na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy