II SA/Wr 383/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2024 r., nr 305/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej: PINB) decyzją nr 3/2024 z dnia 4 stycznia 2024 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał P. i J. R. oraz V. i V.(1) S., jako współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] i [...] w B. wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, w którym stwierdzono nieprawidłowości. W zakresie koniecznych prac sprecyzowano wykonanie prawidłowego drenażu zewnętrznego budynku powstrzymującego infiltrację wody do wnętrza, dostosowanie istniejącego ukształtowania terenu do stanu umożliwiającego swobodny odpływ wód opadowych od budynku, właściwe wykonanie izolacji przeciwwilgociowej, usunięcie wszelkich nieszczelności przegród oraz izolacji umożliwiających przenikanie wody do budynku. Określono termin wykonania prac: 12 miesięcy od dnia ostateczności decyzji. W uzasadnieniu organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania, wszczętego 21 września 2022 r. w sprawie budowy budynku niezgodnie z przepisami. PINB wskazał na pismo G. M. (dalej: skarżący) z 20 października 2022 r., którego autor zwrócił się o uznanie jego interesu prawnego oraz umorzenie postępowania. Dnia 25 stycznia 2023 r. PINB zawiadomił o zmianie kręgu stron postępowania. Organ I instancji przywołał okoliczności ustalone podczas oględzin budynku (2 marca 2023 r.) wskazujące na znaczące nieprawidłowości w zakresie izolacji przeciwwilgociowej oraz izolacji, zwracając uwagę na posadowienie budynku zbliżone i niższe względem rzędnej terenu. PINB uzasadnił przesłanki przemawiające za nałożeniem obowiązków na obecnych współwłaścicieli przedmiotowego budynku, a nie na inwestora, skoro to wyłącznie współwłaściciele dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji odwołał się skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Wśród zarzutów procesowych odwołujący się wymienił naruszenie: 1) art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu obywateli, zaufania obywateli do władzy w ten sposób, że organ wydał przedmiotową decyzję w sytuacji gdy wcześniej nie doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych; 2) art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. polegające na działaniu wbrew praworządności, zaniechaniu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy, nie przeprowadzenia dowodów istotnych, w postaci przesłuchania inwestora, oraz w postaci opinii biegłych, i pominięciu, że izolacja była przez inwestora prawidłowo wykonana; 3) art. 10§1 w związku z art. 86 k.p.a. w ten sposób, że pomimo wniosku inwestora organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu; 4) art. 89 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy jej przeprowadzenie przyspieszyłoby oraz uprościłoby postępowanie; 5) art. 6, 8, 13 k.p.a. przez naruszenie zasad praworządności, bezstronności, równego traktowania, polubownego rozstrzygania kwestii spornych przez wskazanie, że budynek wykonano wadliwie i zasugerowano wstąpienie na drogę sądową. Wśród zarzutów materialnych sprecyzowano naruszenie: 1) §316 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że drenaż zewnętrzny wykonano nieprawidłowo, i że konieczne jest dostosowanie ukształtowania terenu; 2) §317 ust. 1 i 2 r.w.t. przez błędną wykładnię i przyjęcie że izolacje przeciwwilgociowe wykonano nieprawidłowo w sytuacji, gdy nie wykonano nowych odkrywek, a jedynie posiłkowano się oświadczeniami mieszkańców; 3) § 318 w związku z § 322 r.w.t. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przegrody są nieszczelne, a materiał izolacji umożliwia przenikanie wody w sytuacji gdy brak zawilgocenia elementów zewnętrznych. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. względnie o ponowne rozpatrzenie sprawy z przeprowadzeniem nowych dowodów, względnie stwierdzenie nieważności decyzji. Uzasadniając odwołanie wykazywano błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz argumentowano, że prace budowlane były przez inwestora wykonane prawidłowo, a organ zaniechał wszelkich czynności, aby to potwierdzić. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) decyzją nr 305/2024 z dnia 8 marca 2024 r. na podstawie art. 138 1 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w sprawie, i uznając, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Skarżący nie jest współwłaścicielem działki, wykonanie nakazanych robót nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, nakaz w decyzji skierowany jest do właścicieli lokali, a odwołujący się nie ma prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Roboty budowlane zostały zakończone, inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i nie można było nałożyć na inwestora obowiązków, w związku z czym inwestor nie posiadał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Interes faktyczny, jaki posiada skarżący, związany z ewentualnym sporem z właścicielami, nie jest tożsamy z interesem prawnym. Skargę na decyzję DWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący. Sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1) art. 28 w związku z art. 138§1 pkt 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną postępowania; tymczasem interes prawny polega na realnej możliwości obciążenia skutkami finansowymi zaskarżonej decyzji jako dewelopera budynku mieszkaniowego w przypadku wystąpienia przeciwko skarżącemu z roszczeniami cywilnoprawnymi; 2) art. 138§1 pkt 3 w związku z art. 139 w związku z art. 6, 7, 7a, 8, 10 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe oraz wadliwe uznanie że strona ma obowiązek powołania przepisu prawnego z którego wywodzi swój interes prawny; tymczasem organ odwoławczy nie wyzywał ani nie weryfikował posiadania przez skarżącego interesu prawnego np. nie wysłuchał go; 3) art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. przez zaniechanie stania na straży praworządności, zaniechanie wyjaśnienia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego wbrew interesowi skarżącego, zaniechanie rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co zamknęło skarżącemu drogę do konkretyzacji praw i obowiązków, zaniechanie weryfikacji interesu prawnego skarżącego. W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1) art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 45 Konstytucji polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, spowodowane pozbawieniem skarżącego statusu strony, co z kolei naraziło skarżącego na szkodę finansową w kwocie ponad 800 000 zł. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci pisma pełnomocnika właścicieli lokalu na okoliczność możliwych roszczeń odszkodowawczych, i wskutek tego uznanie, że dysponuje on interesem prawnym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z powodu rażącego naruszenia prawa oraz uchylenie decyzji organu odwoławczego, względnie uchylenie decyzji DWINB i zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania odwołania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenia kosztów. Rozwijając skargę wskazano ustalenia doktrynalne i orzecznicze na temat strony postępowania administracyjnego. Według skarżącego, skoro był on inwestorem (deweloperem), to podlega nie tylko przepisom prawa administracyjnego, ale również przepisom prawa cywilnego, które kształtują lub mogą kształtować jego sytuacje prawną. Skarżący wskazał nadto, że doszukuje się interesu prawnego w ewentualnych roszczeniach cywilnych, realnej możliwości obciążenia skutkami finansowymi jako dewelopera inwestycji w przypadku pozwu cywilnego oraz w swoim przeświadczeniu, że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego. Skarżący wskazał pismo pełnomocnika właścicieli lokalu z dnia 19 marca 2024 r., w którym zwraca się o wydanie dokumentacji budowy, i wskazuje, że nieprawidłowości powstały z winy dewelopera oraz przewiduje możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Skarżący akcentuje, że nie ma obowiązku wskazywania przepisu prawa uzasadniającego jego interes prawny, a organ w ogóle tego nie weryfikował. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy pozbawił skarżącego uprawnienia przyznanego przez organ I instancji, a więc orzekł na jego niekorzyść. Finalnie skarżący podkreślił, że wykonanie decyzji przez zobowiązanych może skutkować obowiązkiem zapłaty przez skarżącego kwoty ponad 600 000 zł netto. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Problem prawny w kontrolowanej sprawie wyznacza kwestia legitymacji skarżącego do kwestionowania decyzji organu nadzoru budowlanego, co uwarunkowane jest statusem uznania go za stronę postępowania. Organ II instancji umorzył postępowanie nie dostrzegając u skarżącego znamion strony. Tymczasem skarżący dopatruje się interesu prawnego w możliwych, przyszłych roszczeniach cywilnoprawnych ze strony innych uczestników postępowania (nabywców budynku). Z art. 127 § 1 w związku z art. 141 § 2 oraz w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a., wynika, że prawo odwołania się od rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji, postanowienia) przysługuje stronie. Jeżeli zatem podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, to nie dysponuje prawem do wniesienia odwołania, zaś jego pismo nie może być rozpoznane merytorycznie, co, idąc dalej, prowadzi do umorzenia postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Definicję legalną strony formułują przepisy k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682). W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W realiach sprawy kwestią niekontrowersyjną jest brak interesu prawnego skarżącego na gruncie Prawa budowlanego. Należy więc ocenić kwestię istnienia interesu prawnego skarżącego na zasadzie ogólnej, wynikającej z k.p.a. Według orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny cechuje to, iż ma on charakter: osobisty i konkretny a ponadto powinien być on aktualny (a nie ewentualny), przy czym o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej.(zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 1007/20, z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1858/21). Wykładnię taką podziela piśmiennictwo prawnicze podkreślające, że cechami interesu prawnego jest jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność oraz to, że jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ekspektatywy w sferze praw majątkowych, leżące poza sferą działania administracji publicznej stanowią wątpliwy przykład interesu prawnego (zob. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231-232). Należy zatem przyjąć, że interes prawny wypływa z przepisu prawa powszechnie obowiązującego przyznającego podmiotowi konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, związany jest z normą prawną stanowiącą podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Innymi słowy można powołać się na interes prawny, gdy odnajdujemy przepis prawny uprawniający do określonego żądania. Samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale bez oparcia w przepisie prawa, świadczy wyłącznie o interesie faktycznym, który nie tworzy legitymacji procesowej. PINB wydał przedmiotową decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc przepisu służącemu nałożeniu pewnych obowiązków w konsekwencji realizacji robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Uwzględniając uwarunkowania sprawy, zwłaszcza to, że roboty budowlane zostały zakończone, a inwestor nie dysponuje tytułem prawnym do wykonania prac, organ nałożył obowiązki na właścicieli obiektu budowlanego, co jest zgodne z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. W rezultacie, w tym postępowaniu administracyjnym skarżący (inwestor) nie uczestniczy, a nałożone obowiązki dotyczą obiektu budowlanego, względem którego skarżący nie dysponuje prawem dysponowania na cele budowlane. Co oczywiste, nie można wykluczyć, że w przyszłości właściciele budynku wystąpią wobec inwestora z określonymi roszczeniami cywilnoprawnymi. Z drugiej strony akta nie potwierdzają, aby związany z tym spór toczył się przed odpowiednim sądem. Innymi słowy spór przed sądem o roszczenia cywilnoprawne pozostaje w sferze przypuszczeń, i jak dotychczas nie zmaterializował się. Mamy więc do czynienia jedynie ze zdarzeniem hipotetycznym, możliwym, aczkolwiek nie takim, które już nastąpiło. Przywołana przez skarżącego okoliczność korespondencji ze strony pełnomocnika właścicieli budynku, w której zażądano wydania dokumentacji budowy oraz zaznaczono możliwość roszczeń cywilnoprawnych nie przekłada się na interes prawny po stronie skarżącego, i nie kreuje tego interesu. Jest jedynie wyrazem pewnej sytuacji faktycznej, być może przygotowującej grunt pod działania prawne, niemniej jednak nie oznaczającej ich podjęcia. Akta sprawy i jej okoliczności wskazują jedynie na potencjalną ewentualność skorzystania przez właścicieli z określonych przepisów prawa cywilnego, co jednak dotychczas nie nastąpiło. Dlatego nie mamy do czynienia z sytuacją inwestora (skarżącego) konkretną, aktualną, zweryfikowaną w okolicznościach faktycznych, a więc nie są spełnione warunki sine qua non związane z pojmowaniem interesu prawnego. Dlatego organ odwoławczy trafnie umorzył postępowanie odwoławcze wobec braku po stronie odwołującego się interesu prawnego. Wbrew temu co zarzuca skarżący, nie doszło do naruszenia zasady zakazu pogarszania sytuacji odwołującego się, ponieważ organ odwoławczy jedynie zweryfikował kwestię statusu prawnego odwołującego się, opierając się na pojęciu strony, jako podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie zaniechał także kwestii badania interesu prawnego, skoro wykazał zasadnie dlaczego skarżący się nim nie legitymuje, zaś ewentualne wysłuchanie skarżącego nie mogło nic w tym zakresie zmienić. Analogicznie nie można poprzeć zarzutu, jakoby naruszenie prawa przez organy naraziło skarżącego na szkody finansowe, ponieważ celem przedmiotowego postępowania jest usunięcie określonych nieprawidłowości w zakresie prac budowlanych, zaś ewentualne rozstrzyganie w sprawie kosztów z tym związanych leży poza kompetencją organów administracji budowlanej, a co więcej, uzależnione jest od innych postępowań prawnych. W konsekwencji oraz konkludując, organy nie naruszyły wskazanych przez skarżącego przepisów procesowych. Nie doszło także do uchybienia wskazanego przez skarżącego art. 6 Konwencji Rzymskiej w związku z art. 45 Konstytucji, skoro przywołane przepisy odnoszą do rozpoznania sprawy przez sąd. Sąd skargę skarżącego rozpoznał, zaś w rozpatrzeniu sprawy skarżącego w procedurze administracyjnej nie odnalazł nieprawidłowości w rozumieniu p.p.s.a. Z powyższych powodów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.