III OSK 619/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 320/23 w sprawie ze skargi D.K. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 320/23, zobowiązał Wójta [...] do załatwienia punktu 1 i 4 wniosku D.K. z dnia 19 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Wójt [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1 i 4 wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. D.K. zwrócił się do Wójta [...] o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie: 1. W jakiej formie, za pośrednictwem jakich dostępnych środków technicznych realizowany jest w Urzędzie Gminy nadzór nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy? 2. Zakres obowiązków pracownika samorządowego na stanowisku Kierownika Referatu ds. Księgowości Budżetowej, 3. Zakres obowiązków pracownika samorządowego na stanowisku Kierownika Referatu ds. Budżetu, Podatków i Opłat, 4. Dokumentów wytworzonych w postaci kopii aktualnych upoważnień udzielonych przez Wójta Gminy (bez nadmiernej anonimizacji): Sekretarzowi Gminy – P.C., Dyrektorowi Wydziału Administracyjnego – M.R., Dyrektorowi Wydziału Finansowego – J.T., Kierownikowi Referatu Organizacyjno – Kadrowego – M.G. Pismem z dnia 4 maja 2023 r. Wójt Gminy udzielił wnioskodawcy informacji odnośnie do pytania 2 i 3, natomiast odnośnie do pytania 1 i 4 stwierdził, że żądane informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.). Pismem z dnia 5 maja 2023 r. wnioskodawca wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 4 wniosku lub wydania stosownej decyzji. Wójt Gminy w piśmie z dnia 5 czerwca 2023 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 maja 2023 r. W tych okolicznościach wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie punktu 1 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że żądane w punktach 1 i 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy. Środki techniczne, z których korzysta organ w celu realizacji swoich zadań nie stanowią informacji publicznej. Tak samo upoważnienia udzielane wewnątrz urzędu. Ustawa przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, a nie wewnętrznych czy technicznych. Dostęp nie dotyczy dokumentów wewnętrznych, roboczych, które nie przesądzają o kierunkach działania organu w jakiejś sprawie. Przepisy ustawy nie dotyczą narzędzi informatycznych służących do realizacji bieżących zadań przez organ władzy publicznej, bo nie zawierają informacji o funkcjonowaniu lub organizacji organu. Udostępnienie informacji technicznych może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ, np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego. Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Organ ponadto wskazał, że skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. W 2022 r. skarżący złożył 123 pisma, w tym kilkadziesiąt stanowiących wnioski o dostęp do informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism. Żądania wnioskodawcy miały w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej indywidualnemu jego interesowi. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2023 r. skarżący podtrzymał wszelkie zarzuty zawarte w skardze. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej P.p.s.a.) uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ oczekiwane przez stronę w punkcie 1 i 4 wniosku informacje dotyczące formy nadzoru nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy oraz upoważnień udzielonych przez organ wymienionym we wniosku pracownikom organu stanowią, wbrew stanowisku organu, informację publiczną. W punkcie 1 wniosku skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczącej formy, czyli sposobu sprawowania nadzoru nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy. Z treści pytania, nie wynika, aby skarżący domagał się udostępnienia informacji dotyczących narzędzi informatycznych służących do realizacji bieżących zadań przez organ władzy publicznej, zwłaszcza informacji technicznych mogących prowadzić do ujawnienia danych, mających istotny wpływ na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Natomiast w punkcie 4 wniosku skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczącej upoważnień udzielonych przez organ wymienionym we wniosku pracownikom organu, przy czym skarżący nie określił we wniosku rodzaju żądanych upoważnień. Z treści pytania, nie wynika, aby skarżący domagał się udostępnienia jedynie informacji dotyczących dokumentów wewnętrznych i wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy. Należy bowiem zauważyć, że np. upoważnienia udzielone przez Wójta Gminy pracownikom organu do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych nie stanowią dokumentów wewnętrznych i wywierają skutki na zewnątrz organu. Wobec powyższego informacja dotycząca tego rodzaju upoważnień dla pracowników organu dotyczy zasad funkcjonowania i trybu działania organu (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nadto organ w odpowiedzi z dnia 4 maja 2023 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądane w punktach 1 i 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji, zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia punktu 1 i 4 wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie ustawowym. Nieudostępnienie informacji żądanej w punktach 1 i 4 wniosku nie nastąpiło jednak z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. W dniu 9 lutego 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wójt [...], zaskarżając go w całości i domagając się zmiany skarżonego wyroku i oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że informacje, o których udostępnienie wnosi wnioskodawca stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, informacje, o które wnioskowała strona dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, a nie wewnętrznych. Stąd organ udzielił odpowiedzi jak w piśmie z dnia 4 maja i 5 czerwca 2023 r. Nadto wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. W roku 2022 skierował bowiem do Urzędu Gminy 123 pisma, w tym kilkadziesiąt stanowiących wnioski o dostęp do informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism. Żądania skierowane przez wnioskodawcę mają w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej indywidualnemu jego interesowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta w zakresie nieudzielenia mu odpowiedzi na dwa pytania zawarte we wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj.: nr 1 "W jakiej formie, za pośrednictwem jakich dostępnych środków technicznych realizowany jest w Urzędzie Gminy nadzór nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy?" i pytanie nr 4 "Dokumentów wytworzonych w postaci kopii aktualnych upoważnień udzielonych przez Wójta Gminy (bez nadmiernej anonimizacji): Sekretarzowi Gminy – P.C., Dyrektorowi Wydziału Administracyjnego – M.R., Dyrektorowi Wydziału Finansowego – J.T., Kierownikowi Referatu Organizacyjno – Kadrowego – M.G.". Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej oba wyżej wymienione pytania mieszczą się w definicji informacji publicznej, o której mowa w art 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje szeroką definicję informacji publicznej oznaczającą, że "o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyroki NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 12/16 i dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2549/16). Podobne stanowisko przyjmuje doktryna (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 25-40, I Kamińska, M. Rozbicka -Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacje publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 20-21). Informacją publiczną jest zatem każda informacja dotycząca działalności administracji publicznej, jeśli ma ona wpływ na wykonywanie przez nie zadań publicznych. Tak ogólna definicja informacji publicznej jest uszczegółowiona przez art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w przykładowy sposób wymienia rodzaje informacji, które powinny być w trybie u.d.i.p. udostępnione. Co więcej, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być wykładane z poszanowaniem zasady in dubio pro liberate, a więc tak aby w przypadku wątpliwości co do charakteru informacji, należy w jej ocenie dokonać wykładni zapewniającej maksymalną możliwą realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2129/13). W przypadku pytania nr 1 i 4 zwartego we wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r. nie można uznać, aby skarżący wniósł o udostępnienie danych, które dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w podmiocie zobowiązanym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną są dane o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, a więc określające sposób działania podmiotu wykonującego zadania publiczne. W tym zakresie wnioskodawca nie pytał o sposób używania narzędzi informatycznych lub analogowych służących do prowadzenia ewidencji majątku podmiotu zobowiązanego (informacji technicznej), ale o to w jaki sposób w Urzędzie Gminy [...] jest prowadzona ewidencja majątku. Takie pytanie ma znaczenie, gdyż chodzi o kontrolną funkcję dostępu do informacji publicznej, pozwala bowiem obywatelom ocenić, czy jest prowadzona ewidencja majątku danej jednostki samorządu terytorialnego, a jeśli tak, czy wybrane narzędzia umożliwiają uzyskanie wiarygodnych danych o stanie jej majątku. Podobnie nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że dane zwarte w pytaniu 4 wniosku mogą być udostępnione, bo są to dokumenty wewnętrzne. Przypomnieć należy, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo uznają, że "dokumentami wewnętrznymi" są "dokumenty, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W tym zakresie WSA we Wrocławiu słusznie przyjął, że skoro upoważnienia wystawione przez Wójta [...] urzędnikom Urzędu Gminy [...] wywierają skutki na zewnątrz organu w postaci podpisanych przez nich z tego upoważnienia aktów administracyjnych - to nie są to dokumenty wewnętrzne. Ujawnienie takich danych ma znaczenie dla realizacji funkcji kontrolnej dostępu do informacji publicznej, ponieważ pozwala ocenić, na ile urzędnicy wykonują swoje zadania w ramach upoważnienia i czy go nie przekraczają. Nie można uznać, że organ w sytuacji, w której przyjął, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, może mu nie udostępniać żądanych danych. W sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.