I SA/Gd 497/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi ,,A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO Gd/5933/21 w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie komunalnymi za styczeń 2021 r. oddala skargę. Prezydent Miasta Gdańska wszczął z urzędu postępowanie wobec Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wyżej wskazanej nieruchomości za styczeń 2021 r., w wyniku którego decyzją z dnia 6 maja 2021 r. określił Wspólnocie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wskazany okres w kwocie 945,40 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów prawa podatkowego oraz przepisu art. 6ka ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.) – dalej określanej jako "u.p.c.g."- poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zachowanie właściciela nieruchomości nie wypełniało dyspozycji tego przepisu, tj. nie doszło do niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W ocenie Wspólnoty jednorazowe zgłoszenie podmiotu odbierającego odpady nie wyczerpuje znamion uporczywości w braku selekcjonowania odpadów. Dodatkowo strona podniosła zarzut niezawiadomienie właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych, Wspólnota mogła zostać obciążona opłatą podwyższoną. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że w styczniu 2021 r. w pojemnikach na papier oraz na szkło, z których korzystają mieszkańcy Wspólnoty, znajdowały się odpady nieposegregowane. W pojemniku przeznaczonym na papier znajdowały się inne odpady komunalne – odpady BIO (obierki po ziemniakach i innych warzywach), plastikowe butelki oraz inne plastikowe torby i opakowania. W pojemniku przeznaczonym na szkło znajdowały się natomiast inne odpady komunalne – pokrywka od słoika, papier, potłuczona szyba. Powyższe okoliczności udokumentowane zostały fotografiami wykonanymi przez pracownika przedsiębiorstwa zajmującego się odbiorem odpadów (S. sp. z o.o.). Dodatkowo na fotografiach widoczna jest naklejka w kolorze czerwonym ostrzegające o niewłaściwej segregacji. W powyższych okolicznościach S. odebrał odpady jako zmieszane oraz poinformował UM w Gdańsku o stwierdzonych okolicznościach w formie zawiadomienia. Prezydent Miasta Gdańska wydał z kolei decyzję o ustaleniu opłaty podwyższonej za miesiąc o którym mowa w zawiadomieniu. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wspólnoty, że nie została ona zawiadomiona o braku segregacji odpadów, wskazując, że nastąpiło to poprzez naklejenie na pojemnikach czerwonej kartki z napisem "UWAGA NIEWŁAŚCIWA SEGREGACJA", odpowiednio w dniach 12 i 13 stycznia 2021 r. W ocenie Kolegium, nie budziła także wątpliwości lokalizacja pojemnika. Znajduje się bowiem na nim naklejka z podaniem lokalizacji punktu gromadzenia odpadów komunalnych. Ustosunkowując się zarzutu strony, że przepis art. 6ka u.p.c.g. w zamyśle ustawodawcy ma być stosowany wtedy, gdy umieszczanie odpadów zmieszanych w pojemnikach lub workach jest notoryczne Kolegium stwierdziło, że ustawodawca nie wprowadził żadnej regulacji co do częstotliwości naruszenia zasady segregowania odpadów. W ocenie Kolegium treść przepisu będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 6ka u.p.c.g. jednoznacznie wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryczny. Niezależnie od powyższego, w ocenie Kolegium wykonane fotografie pojemnika świadczą niezbicie o braku należytej segregacji odpadów. Końcowo SKO uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. Stawki opłaty podwyższonej określa uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 28 listopada 2019 r.. nr XVII/425/19 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, którą zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2019 r., poz. 6257 ze zm.), w której stwierdzono, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, ustala się podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 1,76 zł miesięcznie za każdy 1 m2 powierzchni lokalu mieszkalnego w części nieprzekraczającej 110 m2. Wspólnota zadeklarowała, że na nieruchomości łączna powierzchnia lokali zamieszkałych, które nie przekraczają 110 m2 wynosi 537,16 m2. W związku z tym opłata, jako iloczyn tej powierzchni oraz stawki 1,76 zł/m2, wynosi 945,40 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powyższą decyzję Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na: 1. naruszeniu art. 120, art. 121 oraz art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) poprzez pobieżne przeanalizowanie materiału dowodowego zebranego w sprawie, niedokonanie jego wszechstronnego rozważenia i oceny, co skutkowało błędnym uznaniem, że materiał przedstawiony przez podmiot świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości okoliczność nieselektywnej zbiórki odpadów komunalnych przez skarżącą; 2. naruszeniu art. 120, art. 121 oraz art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez pobieżne przeanalizowanie materiału dowodowego zebranego w sprawie, niedokonanie jego wszechstronnego rozważenia i oceny, co skutkowało błędnym uznaniem, że powiadomienie, o którym mowa w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. może być dokonane w jakiejkolwiek formie, nie gwarantującej dotarcia do adresata, a tym samym skutecznego powiadomienia skarżącego o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego niezasadne zastosowanie i niewłaściwą interpretację polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że jednostkowy incydentalny przypadek niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów, skutkujący jednokrotnym zgłoszeniem podmiotu odbierającego odpady, może być podstawą określenia w drodze decyzji podwyższonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uwzględniająca jego ratio legis nakazuje przyjąć, że niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów skutkujące zastosowaniem opłaty w podwyższonej wysokości winno cechować się notorycznością i uporczywością; 2. art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca została powiadomiona o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z brzmieniem tego przepisu, 3. art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pierwszej instancji spełnił przesłanki ustawowe, o których mowa w treści przepisu art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. uprawniające go do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo braku powiadomienia skarżącej o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, 4. art. 6ka ust. 1 i 6ka ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że umieszczenie na pojemnikach kartki "UWAGA NIEWŁAŚCIWA SEGREGACJA" spełniło wymóg ustawowej przesłanki braku powiadomienia strony o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 5. art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pierwszej instancji uprawniony był do wydania decyzji pomimo nie spełnienia się przesłanek ustawowych, o których mowa w treści przepisu art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., tj. braku powiadomienia właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W sprawie niniejszej należało rozstrzygnąć, czy do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest jednorazowe niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany notorycznie narusza wskazany obowiązek. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga dokonania wykładni art. 6ka u.c.p.g. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości - "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. Strona rekonstruując w skardze normy prawne zawarte w art. 6ka ust. 1 i 3 u.p.c.g. błędnie uwzględniła pojęcia, których nie zawarto w tych przepisach w kontekście nieprzestrzegania zasad gromadzenia odpadów ("uporczywość", "notoryczność"), odwołując się do ilości przypadków, czy częstotliwości ich występowania. Odwołała się do pojęć nieostrych, nakładając na organy obowiązek udokumentowania "odpowiednio większej" liczby przypadków niesegregowania odpadów. Jak wskazano, wykładnia literalna, od której należało rozpocząć proces interpretacji przepisów, nie daje podstaw do sformułowania wniosków zaprezentowanych w wyroku, w szczególności nie daje podstaw do sięgania po inne metody wykładni. Treść przepisu jednoznacznie bowiem wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru. Sąd stwierdza, że znamię "uporczywości", o ile stanowi przesłankę orzekania, zawsze pojawia się jako element normy prawnej wprost wyrażonej przez przepis prawa (np.: art. 1008 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tj. Dz. U. z 2020, poz. 1740; art. 145 § 1 pkt 1, art. 191 § 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2345; art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, tj. Dz. U. z 2021 r., poz., 850). Nie stanowi wystarczającego oparcia dla uwzględnienia wskazanych przesłanek uporczywości/notoryjności odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. Uzasadnienie projektu ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie jest elementem stanu prawnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby w akcie tym doszukiwać się treści normatywnych, w szczególności aby na jego podstawie wywodzić przesłanki, które mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. Wykładnię polegającą na odkodowaniu intencji prawodawcy ńa podstawie materiałów przygotowawczych powstałych m.in. w procesie legislacyjnym należy uznać za dopuszczalną, jednak może ona zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykładnia literalna nie doprowadzi interpretatora do zadowalających rezultatów w zakresie odkodowania treści normy prawnej. Z uregulowań zawartych w u.p.c.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że nie segregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. Sąd zauważa, że podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższą argumentację, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt III FSK 4846/21, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. Odnosząc się do pozostałych kwestii Sąd wskazuje, że przyjęty sposób powiadomienia o nieprawidłowo prowadzonej segregacji odpadów mieści się w ustalonych umownie rozwiązaniach, a umieszczenie kartki na pojemniku w odpowiednim kolorze wypełnia czynność powiadomienia. Mając to na uwadze Sąd wobec niezasadności podniesionych zarzutów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) skargę oddalił.