I SA/Op 788/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G. K., B. S., G. C., B. C. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 31 lipca 2024 r., nr IN.II.7581.18.2024.KWO w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez G. K., B. S., G. C. i B. C. [dalej: skarżący, strony] jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 31 lipca 2024 r., nr IN.II.7581.18.2024.KWO, wydana po rozpatrzeniu odwołania stron od decyzji Prezydenta Miasta Opola [dalej: Prezydent, organ I instancji] z 27 marca 2024 r., nr BNSP.6833.17.2021.AK, ustalającej odszkodowanie za nieruchomość nabytą z mocy prawa na rzecz Miasta Opola na prawach powiatu. Zaskarżonym aktem Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent prowadził postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa na rzecz Miasta Opola na prawach powiatu, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta z 13 listopada 2006 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 0,0616 ha, a.m. [...], obręb G. Decyzją z 27 marca 2024 r., nr BNSP.6833.17.2021.AK Prezydent ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość na rzecz: G. C. i B. C. w wysokości 30 430,50 zł; G. K. w wysokości 15 215,25 zł i B. S. w wysokości 15 215,25 zł. Po rozpatrzeniu odwołania stron Wojewoda, zaskarżoną sprzeciwem decyzją, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent przyjął, jako dowód w sprawie, operat szacunkowy sporządzony 22 listopada 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy operat został wykonany zgodnie z przepisami prawa i mógł stanowić dowód w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości. Wojewoda poddał analizie operat szacunkowy i ustalił, że biegły dokonując wyceny nieruchomości przyjął do porównania, jako nieruchomość podobną, nieruchomość istotnie różniącą się od przedmiotu wyceny (drogę wewnętrzną), co grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Analizowany operat szacunkowy nie zawierał również szczegółowej i przekonującej argumentacji, że przyjęta do porównania działka jest podobna do działki wycenianej o przeznaczeniu drogi publiczne, właśnie z uwagi na kryterium jej przeznaczenia, a w konsekwencji sposobu korzystania, które to kryteria współdefiniują legalną definicję nieruchomości podobnej. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy zawiera uchybienia istotne dla ustalenia wartości nieruchomości i nie może być przyjęty, jako dowód w sprawie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W tej sytuacji organ I instancji, wydając rozstrzygnięcie w sprawie, nieprawidłowo ustalił wysokość odszkodowania. Dokonane przez organ odwoławczy ustalenia pozwoliły mu stwierdzić, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego naruszając przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co spowodowało niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż operat szacunkowy nie odpowiada przepisom prawa, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to nie może sam ustalić innej wartości nieruchomości. Konieczne jest zatem przeprowadzanie dowodu z innego operatu szacunkowego. Z uwagi na fakt, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, strona powinna mieć zagwarantowane prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej, zarzucając: - wydanie jej z naruszeniem art. 10 kpa, poprzez pominięcie możliwości wypowiedzenia się i wniesienia żądania do określenia terminu rozstrzygnięcia sprawy, - aprobatę rozpatrywania sprawy ustalenia odszkodowania za przejętą przez Miasto Opole nieruchomość przez Prezydenta zamiast określonego w ustawie starosty, - sprowadzanie pojęcia odszkodowania jedynie do określenia wartości przejętej nieruchomości z pominięciem innych podnoszonych przez stronę szkód, - tolerowanie i umożliwianie dalszej przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie wobec braku wyznaczenia terminu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym strony wniosły o: - uchylenie decyzji w celu usunięcia zarzucanych uchybień, - zobowiązanie organu administracyjnego do przedłożenia kompletnych akt, - uwzględnienie podnoszonych w sprzeciwie zarzutów i wyznaczenie terminu do rozstrzygnięcia sprawy, - przyjęcie w poczet dowodów stanowiących integralną część sprzeciwu pliku załączników oraz kompletnych sprawy, - zobowiązanie do zwrotu wniesionej opłaty sądowej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzją Prezydenta z 13 listopada 2006 r. przejęta została na rzecz Miasta Opola działka a, stanowiąca współwłasność stron wnoszących sprzeciw. Od tamtego czasu stronom wnoszącym sprzeciw działka ta nie została zwrócona, pomimo wykazania dokumentem urzędowym, że – droga ze względu, na którą przejęto działkę a – nie będzie wykonana, ani też nie wypłacono odszkodowania. Stan taki trwa od ponad 18 lat, a sprawa jest nie rozpatrzona i ciągle wraca do ponownego rozpoznania. Strony wnoszące sprzeciw mają tego dość i żądają zwrotu działki, albo też wypłacenia słusznego odszkodowania. Ciągłe odsyłanie sprawy do ponownego rozpatrzenia graniczy z brakiem wiedzy co do sposobu jej rozstrzygnięcia i przedłuża się w nieskończoność. Wobec tej sytuacji skarżący wnieśli o zobowiązanie wszystkich organów administracyjnych do rozstrzygnięcia sprawy w niezwłocznym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie – nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że – w poddanej kontroli sądowej sprawie – przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna organu odwoławczego, która – na podstawie art. 64a ppsa – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 ppsa), a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, wydanie bowiem tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej – na podstawie art. 138 § 2 kpa – uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa. Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa). NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa. WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Wymagany w sprawie administracyjnej zakres postępowania wyjaśniającego przekracza granice dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które mógłby przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa, bez uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa. Wojewoda należycie wykazał, że konieczne w sprawie administracyjnej jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa i wydanie, wskutek odwołania, decyzji kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie Wojewoda zakwestionował prawidłowość sporządzenia kluczowego w sprawie dowodu, to jest operatu szacunkowego ustalającego wartość wywłaszczonej nieruchomości i będącego podstawą ustalenia należnego stronom odszkodowania. Organ odwoławczy odwołując się do przepisów Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) [dalej: ugn] oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832) [dalej: rozporządzenie] należycie wyjaśnił, dlaczego uznał operat szacunkowy za niewystarczający do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazał przy tym na treść art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu, słusznie stwierdził Wojewoda, że w przypadku, gdy operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami ugn lub rozporządzenia, to nie może on stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, a tym samym – podstawy ustalenia odszkodowania. Stwierdzenie, że operat szacunkowy został nieprawidłowo sporządzony musiało skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ponieważ zlecenie wykonania i ocena kolejnego operatu przekracza dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 kpa. Istotne braki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji nie mogą być bowiem usuwane w postępowaniu odwoławczym. Takie działanie stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i prawem strony do dwukrotnego, pełnego rozpatrzenia jej sprawy przez różne instancyjnie organy. W takim stanie sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu odwoławczego bezpodstawnego zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wojewoda, w zaskarżonej decyzji, wyjaśnił przyczyny uchylenia decyzji Prezydenta oraz wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd, rozpoznając sprzeciw, nie jest natomiast uprawniony do badania meritum sprawy, w której wydano decyzję kasacyjną. Jeżeli zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej znajdowało w stanie sprawy należyte uzasadnienie, to sprzeciw skarżących nie mógł być uwzględniony. W kwestii długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Sąd wyjaśnia, że prawodawca udostępnił skarżącym prawne instrumenty służące zwalczaniu bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należą do nich ponaglenie z art. 37 kpa, a następnie skarga do Sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Uprzednie wniesienie ponaglenia warunkuje dopuszczalność ewentualnej skargi (art. 53 § 2b ppsa). Środkiem dyscyplinującym organ długotrwale prowadzący postępowanie administracyjne nie jest natomiast sprzeciw, który skutkuje wyłącznie badaniem przez Sąd zasadności wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego – decyzji kasacyjnej. Tym samym zarzuty i argumenty skargi dotyczące czasu trwania postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nie zakreśla mu terminu załatwienia sprawy, ponieważ brak jest do tego podstawy prawnej. Natomiast, w stanie sprawy rozpoznanej przez Sąd, podnoszone w sprzeciwie naruszenie art. 10 kpa wskutek niewyznaczenia stronom terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji gdy sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na istotne braki postępowania dowodowego, nie jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 kpa. Przechodząc do problemu właściwości rzeczowej Prezydenta w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, Sąd wyjaśnia, że Miasto Opole jest miastem na prawach powiatu, a Prezydent jest równocześnie starostą. Na podstawie art. 129 ust. 1 usg, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W art. 129 ust. 5 ugn wskazano, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Wyłączenie organu wynikające z art. 142 ust. 2 ugn nie jest zostało tu zatem przewidziane, a więc w sprawach o ustalenie odszkodowania prezydent sprawujący funkcję starosty nie podlega wyłączeniu (wyrok NSA z 25.04.2018 r., I OSK 1419/16 i powołane tam orzecznictwo). Prawidłowo zatem Wojewoda ustalił, że Prezydent jest właściwym w sprawie organem I instancji. Ponieważ zarzuty i argumenty podniesione w sprzeciwie nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, jak w sentencji wyroku.