I SA/Wa 340/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawa ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja") decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca" lub "[...]"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] marca 2017 r. nr [...] [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], [...] jako działka nr [...], [...], o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miejską [...] prawa własności ww. działek. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości. Wskazała, że Wojewoda wadliwie przyjął, że nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego [...] i podlegała komunalizacji jako zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej. Komisja decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] marca 2017 r. i wskazała, że istotną kwestią w sprawie jest wyjaśnienie, czy przedmiotowe mienie w dacie [...] maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja wskazała, że termin "należeć do" został w sposób kompleksowy wyjaśniony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Tytułem przykładu przytoczyła uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z którą "należenie" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie takiego zarządu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, co oznaczało, że organ ten był uprawniony do tego gruntu, a więc "należał" on do terenowego organu administracji państwowej. Z akt sprawy nie wynika żeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. [...] legitymowało się jedynie decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału [...] Urzędu Miejskiego we [...] z [...] grudnia 1987 r., zobowiązującą do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem, jednak nie posiadało żadnego innego dokumentu regulującego stan prawny nieruchomości. Zdaniem Komisji, prawo zarządu [...] do nieruchomości nie powstało w sposób dorozumiany, wywiedziony z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Tytuł ten nie wynika w szczególności z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), bądź z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138). Prawo zarządu [...] nie powstało bowiem z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, na co wskazuje utrwalona już linia orzecznicza sądów administracyjnych. Komisja wskazała ponadto, że art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Zdaniem Komisji, w niniejszej sprawie nie znalazł również zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej, bowiem wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 301), w którym nie wymieniono przedsiębiorstwa państwowego [...]. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania komunalizacyjnego, zarzucając organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. a) 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z obowiązującą decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia przedsiębiorstwa prawnego [...] (poprzednika prawnego skarżącej) dz. nr [...], [...], obręb [...], z której powstała przedmiotowa działka; b) art. 110 K.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy wydana przez Wojewodę decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani też nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym; c) art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że ww. decyzja uwłaszczeniowa pozostawała bez wpływu na ocenę faktu, że przedmiotowa nieruchomości pozostawała w zarządzie [...] przed [...] grudnia 1990 r., podczas gdy okoliczność ta stanowi dowód na prawo zarządu [...] co najmniej w okresie od [...] grudnia 1987 r., co wynika wprost z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej; zignorowanie faktu, że w dniu [...] maja 1990 r. [...] było ujawnione w ewidencji gruntów jako władające nieruchomością, a zatem musiało legitymować się prawem zarządu; zignorowanie pozostawania nieruchomości w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej, jaką było [...], w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co powinno skutkować uznaniem, że pozostawała ona w zarządzie tej jednostki; 2. przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy stanowiła ona mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa, w zarządzie [...]; b) art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla [...], co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość nie była w zarządzie tego przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Powoływanie się zatem przez skarżącą na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. w przedmiocie uwłaszczenia z dniem [...] grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa prawnego [...] (poprzednika prawnego skarżącej) dz. nr [...], [...], obręb [...], nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że na dzień [...] maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu [...]. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości i zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...]. Utraciły one tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie z 1926 r. po zmianach. W uchwałach z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 w konsekwencji stwierdził, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis oddający mienie kolejowe w zarząd [...]. Przytoczone wyżej uchwały potwierdzają prawidłowość dokonanej przez organy w niniejszej sprawie wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prowadzącej do wniosku, że brak udokumentowania przez [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznaczał, że nieruchomość ta należała na dzień [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu tego przepisu i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji na rzecz gminy, to jest nabyciu przez tą gminę prawa własności nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 8 i art. art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji prawidłowo stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.