III OSK 1019/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 130/22 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 130/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K., zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku J.K. z dnia 9 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. J.K. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania, czy M.J. członkowi Zarządu Województwa [...] zatrzymano prawo jazdy? Jeśli tak, to o udostępnienie decyzji o jego zatrzymaniu. W odpowiedzi na wniosek, organ poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, albowiem są to informacje prywatne nie związane z pełnieniem funkcji publicznej. W związku z tym, wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że nie jest uprawniony do udostępniania decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych, albowiem zgodnie z art. 73 k.p.a. tylko stronie postępowania przysługuje prawo wglądu w akta sprawy indywidualnej zakończonej decyzją, jak i po zakończeniu postępowania. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej P.p.s.a.), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."), starosta jako organ władzy samorządowej, a zatem i władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie ma art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., z którego wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Oznacza to, że decyzja administracyjna, jako akt administracyjny wydany w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek skarżącego dotyczył uzyskania informacji o wydaniu decyzji i jej doręczenia. Wobec powyższego w świetle jednoznacznej treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. nie sposób zaakceptować stanowiska organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Oczywiście udostępnienie takiej informacji następuje do granic kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie dostępności, albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie jest trafne stanowisko organu, że nie był on uprawniony do udostępniania decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych, ze względu na treść art. 73 k.p.a. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wyłączenie zawarte w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny, w odmienny sposób, całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie i w piśmiennictwie zgodnie się przyjmuje, że art. 73 k.p.a. reguluje jedynie dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania i w związku z tym, jednie wobec nich wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Natomiast osoby niebędące stronami mogą uzyskać dostęp do akt i otrzymać odpis decyzji na podstawie u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie organ nie stwierdził, aby skarżący miał przymiot strony. Stąd uprawniony był do realizacji prawa dostępu do akt administracyjnych w trybie określonym w u.d.i.p. Z uwagi na publiczny charakter wnioskowanych informacji, za prawnie skuteczne działanie nie można uznać wystosowania przez organ pisma informacyjnego z dnia 17 listopada 2022 r. W konsekwencji, zaniechanie podjęcia odpowiednich do okoliczności sprawy czynności na gruncie u.d.i.p., na skutek błędnej kwalifikacji charakteru żądanych informacji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, co czyni skargę uzasadnioną. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż takiej kwalifikacji naruszenia prawa nie uzasadniały, w niniejszej sprawie, żadne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Bezczynność organu wynikała wyłącznie z błędnej oceny prawnej charakteru zgłoszonego żądania, nie zaś z celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Starosta [...], wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 100ah ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 988, dalej "p.r.d."), w wyniku wadliwej oceny wykazanego stanu faktycznego sprawy, co stanowiło o niewłaściwym zastosowaniu oraz wykładni tychże przepisów prawa materialnego, podczas gdy wnioskowane dane stanowią integralną część Centralnej Ewidencji Kierowców, co stanowi o tym, iż mogą zostać wykazane tylko wyszczególnionym, treścią art. 100ah p.r.d., podmiotom pod dodatkowym warunkiem, że są one niezbędne do wykonywania ustawowych zadań przypisanym tymże podmiotom; 2. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. w zw. z art. 100ah p.r.d. w zw. z art. 100al p.r.d., w wyniku ich wadliwej wykładni oraz niezastosowania, podczas gdy wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione z pominięciem przepisów Prawa o ruchu drogowym, mając na uwadze katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania właściwych danych oraz konieczność wykazania interesu prawnego przez podmioty spoza tego katalogu, co też nie może prowadzić do "obchodzenia" przepisów Prawa o ruchu drogowym, wykorzystując w tym zakresie wniosek o dostęp do informacji publicznej; 3. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnie dokonanej uprzednio subsumpcji, podczas gdy z istoty sprawy, a przede wszystkim zakresu informacji wnioskowanych do udostępniania, nie zachodziła podstawa do stwierdzenia bezczynności oraz zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku z dnia 9 listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, wraz z aktami sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Z tych też względów nie można było skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji niezastosowania w sprawie art. 100ah oraz art. 100al p.r.d. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię. W myśl art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udzielenie której wystąpił skarżący odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Decyzja administracyjna bez wątpienia jest wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Ponadto informacja o rozstrzygnięciu podejmowanym przez organy administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o działalności tych organów. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne, podlegają udostępnieniu, na co wprost wskazuje art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu. Fakt, że dana informacja stanowi informację publiczną, sam w sobie nie jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dokonując takich ocen, organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych, a wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i prawa dostępu do informacji publicznej. Przy czym odmowa udostępnienia informacji wymaga wydania decyzji. Podstawę prawną stanowi w tym zakresie przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pozbawiony podstaw jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza bowiem sytuację, w której podmiot zobowiązany, w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi w tym terminie wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W pojęciu bezczynności organu mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy, w zakreślonym prawem terminie, informacji ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna lub niepełna. Tak sytuacja wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek strony, tj. nie udostępnił żądanych dokumentów ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, która w świetle przedstawionych rozważań ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie okoliczność ta skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu i zobowiązaniem go do rozpoznania wniosku strony. Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.