II GSK 1051/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska oraz P. S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 964/20 w sprawie ze skargi S. E. "[...]" z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Klimatu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną Ministra Klimatu i Środowiska; 4. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz P. S.A. w B. 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 964/20, po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą we W., zwanego dalej "skarżącym", na postanowienie Ministra Klimatu, zwanego dalej "Ministrem", z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Minister odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", udzielonej na rzecz P. S.A. z siedzibą w B., zwanego dalej "postępowaniem koncesyjnym". Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Minister wskazał art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Minister odmawiając skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu koncesyjnym wyjaśnił, że toczyło się ono w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i zakończyło się decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2020 r., którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]", realizowanego w gminie B. Minister ocenił, że skoro wskazane postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa, to ziściła się przeszkoda w stosowaniu przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.), zwanej dalej "P.g.g.". Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji - uwzględniając skargę - uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Uchybienie to polega na niepełnym – wbrew art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy i nie podaniu przekonujących motywów podjęcia zaskarżonego postanowienia, do czego obligował Ministra art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości czy toczące się postępowanie o zmianę koncesji było poprzedzone postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i czy zachodziły podstawy do zastosowania 33 P.g.g. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu", wydanie niektórych koncesji, np. tej wymienionej w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) tej ustawy, dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia. Sąd podkreślił, że nie chodzi tu o jakąkolwiek decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, ale o taką, która wydana została dla przedsięwzięcia tożsamego z tym, które objęto wnioskiem o udzielenie koncesji. Tylko w ten sposób ziścić się może cel przepisu art. 33 P.g.g., który wprawdzie ogranicza udział organizacji społecznej w postępowaniu koncesyjnym, ale wyłącznie w zakresie takiego przedsięwzięcia, w odniesieniu do którego organizacje mogły swobodnie zająć przewidziane prawem stanowisko procesowe w uprzednio toczącym się postępowaniu środowiskowym. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby sprzeczne z ideą udziału organizacji społecznej w postępowaniu, którego wynik wywiera wpływ na interes społeczny w zakresie ochrony środowiska. Sąd I instancji uznał, że jeżeli w odniesieniu do danego przedsięwzięcia mamy do czynienia z konfiguracją postępowań zależnych: środowiskowego i koncesyjnego, za wystarczający uznaje się udział organizacji społecznej w tym pierwszym. Jeżeli tego rodzaju relacja nie występuje, bo postępowanie koncesyjne ma charakter samoistny, zwolnienie ze stosowania przepisów o udziale organizacji społecznych unormowane w art. 33 P.g.g. nie wchodzi w grę. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenie tego, czy wskazane zależności zachodzą, czy też nie należy do organu prowadzącego postępowanie koncesyjne, bowiem to – z istoty rzeczy – zawsze zakończy się jako ostatnie. Skutkiem wystąpienia organizacji społecznej z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym jest więc obowiązek organu wydającego koncesję podjęcia niezbędnych czynności wyjaśniających. Obejmować one powinny przede wszystkim stwierdzenie tego, czy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem o zmianę koncesji z dnia [...] października 2019 r. wydano decyzję środowiskową. Funkcjonowanie w obrocie decyzji środowiskowej, której adresatem jest ten sam inwestor oznacza li tylko podmiotową zbieżność obu procedur, podczas gdy w świetle art. 33 P.g.g. prawnie znaczący jest ich zakres przedmiotowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Minister oraz P. S.A. w B. Minister zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 33 P.g.g., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy toczące się postępowanie koncesyjne było poprzedzone postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy z akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwie wynika, iż postępowanie w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...] " do 2026 roku poprzedzone było wydaniem w dniu [...] stycznia 2020 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...] " do 2044 roku; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, iż postępowanie w sprawie dotyczyło przedłużenia terminu obowiązywania koncesji dla wydobycia węgla brunatnego ze złoża "[...]" bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z akt sprawy i zgromadzonego materiału' dowodowego niewątpliwie wynika, iż w toku przedmiotowego postępowania wnioskodawca poprzez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po wniesieniu wniosku o zmianę decyzji koncesyjnej dokonał zmiany trybu postępowania w sprawie zmiany decyzji koncesyjnej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. P. S.A. w B. zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na rozprawie. Ewentualnie wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 31 K.p.a. oraz art. 33 P.g.g. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy udzielenie koncesji było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, a w konsekwencji organ miał podstawę do zastosowania art. 33 P.g.g. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki wniosło o jej odrzucenie. Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne wniósł Minister oraz P. S.A. w B. Minister wskazał, że opiera skargę kasacyjną na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., jednak w istocie oba podniesione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Natomiast P. S.A. w B. oparła skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Klimatu i Środowiska podlega oddaleniu. Skarżący kasacyjnie Minister oba zarzuty kasacyjne oparł na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd I instancji wyrok, którym uchylił zaskarżone postanowienie Ministra, wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie nie stosował w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., to przepis ten nie mógł zostać naruszony. Zasadny okazał się natomiast zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej wniesionej przez P. S.A. w B. Godzi się przypomnieć, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]" w B. do dnia [...] kwietnia 2020 r., czyli na okres 26 lat. W okresie obowiązywania koncesji P. S.A. w B. wystąpiła w dniu [...] marca 2015 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" przez okres kolejnych 24 lat. Decyzja ta została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu w dniu [...] stycznia 2020 r. Natomiast nieco wcześniej – to jest w dniu [...] października 2019 r. P. S.A. w B. wystąpiła z wnioskiem do Ministra o jednorazowe przedłużenie terminu obowiązywania koncesji z dnia [...] kwietnia 1994 r. na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]" w B. w trybie przewidzianym w obowiązującym wówczas art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o udostępnianiu. Jakkolwiek wskazany przepis art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o udostępnianiu stanowił, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej zmiany nie stosuje się w przypadku zmiany koncesji polegającej na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzania zakresu koncesji, to inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji przedmiotowego złoża przez okres kolejnych 24 lat. W postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją środowiskową wydaną w dniu 21 stycznia 2020 r., a więc przed upływem terminu ważności zmienianej koncesji, S. z siedzibą we W. miało zapewniony czynny udział i z uprawnienia tego skorzystało. Przy czym wnioskowana przez inwestora zmiana koncesji polegała na wydłużeniu okresu jej obowiązywania o 6 lat, czyli o okres krótszy niż przewidziany w wydanej dla tego przedsięwzięcia (polegającego w istocie na kontynuacji eksploatacji złoża "[...]" w B.) decyzji środowiskowej. Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę obowiązującej koncesji jedynie przez wydłużenie okresu jej obowiązywania o 6 lat jest przedsięwzięciem, dla którego wydano decyzję środowiskową przy zapewnieniu udziału w tym postępowaniu organizacjom społecznym, to w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 33 ust. 1 P.g.g. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Innymi słowy - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zmiana koncesji polegająca na przedłużeniu okresu eksploatacji opisanego wyżej złoża dotyczy tego samego przedsięwzięcia, dla którego była uprzednio wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wniosek o zmianę koncesji, inicjujący postępowanie, w którym udziału domagało się S. z siedzibą we W., obejmował jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji o 6 lat, wydłużenie to mieści się w zakładanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okresie eksploatacji przedmiotowego złoża do 2044 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zmiany koncesji nie ma potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania środowiskowego. Natomiast już przeprowadzone wywiera taki skutek w przypadku postępowania o zmianę koncesji, że wyklucza w nim stosowanie przepisów o udziale organizacji społecznych, zgodnie z art. 33 ust. 1 P.g.g. Organ administracji miał zatem podstawę do zastosowania w sprawie art. 33 ust. 1 P.g.g. i odmówienia S. udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" w B. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną P. S.A. w B. i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).