III SA/Gl 337/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o. o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO.OG-COVID/41.12/1/2024/351 w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dofinansowania ze środków publicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z 5 grudnia 2023 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 509 (pięćset dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 12 lutego 2024 r. znak SKO.OG-COVID/41.12/1/2024/351 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – po rozpatrzeniu odwołania "T" sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Skarżący, Spółka) - utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej też: WUP) z 5 grudnia 2023r., nr [...], w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty pobranego dofinansowania. Jako podstawę prawną wskazało art. 15 gg ust. 1-29 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19 lub specustawa covidowa), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej KPA). W uzasadnieniu SKO wskazało, że rozpatrując pozytywnie wniosek Spółki WUP przekazał w trzech transzach (dwie - 12 listopada 2020r., jedna - 11 grudnia 2020r.) kwoty po 5.645,73 PLN każda z płatności, tytułem dofinansowania; łącznie 16.937,19 PLN. Dofinansowanie to dotyczyło wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne 4 pracowników (według listy przedstawionej organowi), na trzy miesiące począwszy od 1 października 2020r. Składając wniosek o dofinansowanie Spółka, złożyła także oświadczenie, że znane są jej obowiązki wynikające m.in. z art. 15gg ust. 19 specustawy covidowej, dotyczące rozliczenia dofinansowania w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń (tj. do 30 stycznia 2021r.). W dniu 16 stycznia 2021r. Spółka przekazała WUP m.in.: formularz rozliczeniowy, wykaz pracowników na dzień składania wniosku, listę płac, potwierdzenia przelewów wynagrodzeń, potwierdzenie przelewów zaliczek na poczet podatku dochodowego do Urzędu Skarbowego i składek z tyt. ubezpieczeń społecznych do ZUS za okres październik - grudzień 2020r. W wyniku wstępnej weryfikacji rozliczenia WUP stwierdził: brak wykazu pracowników którym przekazano pomoc (brak tzw. formularza rozliczeniowego); brak wskazania daty w tabeli z obrotami w wykazie pracowników na dzień składania wniosku; brak wskazania za jaki okres są opłacone składki ZUS przelewem z 16 listopada 2020r.; omyłkowe wskazanie okresu, za który są opłacone zaliczki na poczet podatku dochodowego w przelewie z 14 stycznia 2021r. Ponadto z Aplikacji Centralnej WUP powziął informację o skorzystaniu przez Spółkę z pomocy na wynagrodzenia pracowników, o której mowa w art. 31zo specustawy covidowej (za okres marzec - maj 2020r,) oraz w art. 15zzb w/w ustawy (za okres lipiec - wrzesień 2020r.). W konsekwencji powyższego, wstępną weryfikację rozliczenia Spółki zakończono wynikiem negatywnym. Nadto celem potwierdzenia informacji z Aplikacji Centralnej o skorzystaniu przez Spółkę z pomocy o której mowa w art. 31zo i art. 15zzb specustawy covidowej, a tym samym weryfikacji prawdziwości oświadczenia wnioskodawcy pozyskano informację o skorzystaniu przez z Spółkę ze zwolnienia z art. 31zo specustawy covidowej, w zakresie obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres marzec - maj 2020r. Ponadto uzyskano informację o skorzystaniu przez Spółkę z pomocy, o której mowa w art. 15zzb specustawy covidowej za okres lipiec - wrzesień 2020r. Poza tym WUP uzyskał z Powiatowego Urzędu Pracy w M. dane, że na wniosek z 15 lipca 2020r. za okres 1 lipiec - 31 lipiec 2020r. udzielił Spółce wsparcia z art. 15zzb specustawy covidowej (dotyczącej 6 pracowników, w tym jednego z tych którego dotyczył późniejszy wniosek z art. 15gg); na wniosek z dnia 29 sierpnia 2020r. za okres 1 sierpnia - 30 września 2020r. udzielił Spółce wsparcia z art. 15zzb specustawy covidowej (dotyczącej ośmiu pracowników, w tym czterech których dotyczył również wniosek z art. 15gg). Zważywszy powyższe ustalenia, dotyczące zakresu udzielonej Spółce pomocy, w oparciu o przepisy w/w ustawy covidowej, WUP w K. stwierdził, że wykazem pracowników sporządzonym na dzień składania przez Spółkę wniosku o świadczenie z art. 15gg tej ustawy, objęto osoby (pracowników) nieuprawnionych do skorzystania z tego świadczenia, gdyż skorzystały one wcześniej z pomocy z art. 15zzb specustawy covidowej. W konsekwencji tej weryfikacji rozliczenia, o którym mowa w art. 15g ust. 17b pkt 2 w zw. z art. 15gg ust. 21 specustawy covidowej, organ końcowo negatywnie zweryfikował rozliczenie otrzymanych przez Spółkę środków na rzecz ochrony miejsc pracy. Stwierdził, że w związku ze skorzystaniem z pomocy w okresie przekraczającym łącznie okres trzech miesięcy oraz uzyskaniem pomocy z FGŚP w odniesieniu do tych samym pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy oraz brak wykazu pracowników uprawnionych do świadczeń wypłacanych z FGŚP sporządzanego na dzień złożenia wniosku, pismem z dnia 30 sierpnia 2023r. - wezwano Spółkę do zwrotu całości dofinansowania (16.937,19 PLN) wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Spółka w odwołaniu zakwestionowała zasadność zwrotu. Zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego; błędną wykładnię przepisów specustawy covidowej - w szczególności art. 15gg ust. 23, ust. 9 pkt 7, ust. 23c ust. 6-7. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydana została zgodnie przepisami prawa, w tym art. 15gg ust. 7, zgodnie z którym podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Zaakcentowało, że z art. 15gg ust. 6 specustawy covidowej wynika, iż dofinansowanie wynagrodzenia i składek na ubezpieczenia społeczne może być maksymalnie udzielone na okres 3 miesięcy. Nadto aby wnioskodawca mógł otrzymać pomoc ze FGŚP należy spełnić warunek nie uzyskania w stosunku do tych samych pracowników pomocy w zakresie tych samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. SKO podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, prezentowany także przez judykaturę i doktrynę prawa administracyjnego, że przez pojęcie "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć "wynagrodzenie pracownika i składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia". Powyższe oznacza, że zachodzi niemożność łączenia wypłaty z art. 15gg specustawy covidowej z innymi wypłatami (np. wynikającymi z art. 15g, czy też art. 31zo lub art. 15zzb tej ustawy) dotyczącymi tych samych tytułów wypłaty, niezależnie od tego, że okres którego miałaby dotyczyć wypłata przedmiotowego dofinansowania jest inny niż okres na jaki udzielono inne świadczenie. W takim wypadku (zbiegu realizacji obu świadczeń) dofinansowanie, o którym mowa w art. 15gg specustawy covidowej mogłoby zostać udzielone jedynie jako uzupełnienie do pełnych 3 miesięcy, gdyby dofinansowanie wynagrodzeń pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne przyznane w ramach innych świadczeń określonych w tej ustawie, nie obejmowało 3 miesięcznego okresu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca bowiem Spółka wykorzystała maksymalny okres (3 miesięcy) na jaki możliwe było przyznanie pomocy. Kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia Strona wniosła skargę zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego – tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, iż skarżąca spółka nie złożyła wykazu pracowników oraz jej rozliczenie zawierało braki; art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim tylko opisu naruszeń jakich dopuściła się, zdaniem SKO, skarżąca spółka bez korelacji tych naruszeń z konsekwencją - zwrotem całości dofinansowania wraz odsetkami liczonymi od dnia otrzymania tegoż dofinansowania; brak podania podstawy prawnej żądania zwrotu; brak odniesienia do materiału dowodowego dot. powyższych braków. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy COVID-19, tj.: art. 15gg ust. 7 - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uniemożliwia skorzystanie z pomocy, o której mowa w art. 31 zo oraz 15zzb tej ustawy, gdyż dotyczy tych samych tytułów wypłat; art. 15gg ust. 6 w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okres 3 miesięcy dotyczy wszystkich form dofinansowania wymienionych w ustawie. W konsekwencji zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu powołała się na orzecznictwo na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości prezentowane dotąd stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Przeprowadzona w zakreślonych ramach kontrola sprawy wykazała, w ocenie Sądu, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dokonane zostały z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia więc ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Przechodząc zatem do analizy zastosowanych w sprawie przepisów materialnych zauważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Zatem warunki przyznania owego dofinansowania wskazują, że dofinansowanie powyższe przysługuje podmiotowi, który nie uzyskał ze środków publicznych dofinansowania w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy tut. Sąd nie podziela wykładni przytoczonego przepisu dokonanej przez organy I i II instancji, że użyte w art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 sformułowanie pojęć "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć ogólnie jako "wynagrodzenie pracownika i składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia". W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że z żadnego przepisu ustawy COVID-19 nie wynika, aby przyznanie pomocy na podstawie jednego przepisu tej ustawy eliminowało możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie innej regulacji tego aktu, oczywiście w przypadku spełnienia wskazanych w przepisach warunków przyznawania takiej pomocy. Podczas interpretacji przepisów ustawy COVID-19 nie można pomijać celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, w tym zachowanie zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. W ocenie NSA wykładnia systemowa i celowościowa oraz interpretacja przepisów ustawy COVID-19, uwzględniająca zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości, w pełni realizuje cele tej ustawy. W wyroku z 27 kwietnia 2022r., o sygn. akt I GSK 251/22, NSA nie zgodził się z poglądem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie przepisu art. 15zzb tej ustawy. Ponadto zawrócił uwagę, że żaden z przepisów ww. ustawy nie wskazuje, że omawiane przepisy (art. 15g i 15 zzb) wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 21/22, LEX nr 3333626, sygn. akt I GSK 19/22, LEX nr 3335287). Taka interpretacja byłaby niezgodna z art. 2 Konstytucji stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, czyli z zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunały Konstytucyjnego w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (por. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, OTK 2000/3/87 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 243). Dalej NSA podkreślił, że najczęściej stosowane w orzecznictwie TK są formuły sprawiedliwości dystrybutywnej. Sprawiedliwość dystrybutywna dotyczy zasad i trybu rozdziału dóbr, korzyści czy przywilejów (por. P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 245). Do tych kategorii można zaliczyć pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS. TK zauważa, że sprawiedliwość dystrybutywna pozostaje w ścisłym związku z zasadą równości: "Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, podobnych należy traktować podobnie i nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuacje prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama (por. wyroki TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 6 /1997, poz. 70, s. 502 i9 z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 246). Wskazane przez TK reguły, wywiedzione z zasad konstytucyjnych: sprawiedliwości społecznej i równości znajdują zastosowanie podczas dokonywania wykładni przepisów prawa. Skoro art. 15 zzb ust. 12 ustawy COVID-19 interpretuje się w taki sposób, iż przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych, a uprawnione jest uzyskanie dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS za dwa okresy trzymiesięczne, to także art. 15g ust. 18 ustawy COVID w zakresie zwrotu "takich samych tytułów wypłat" należy interpretować w taki sposób, iż uprawnione jest dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników za inny trzymiesięczny okres. Zatem NSA skonstatował, że art. 15g ust. 18 tej ustawy nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie art. 15g tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19, jeżeli dofinasowanie to dotyczyło innego okresu. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że wprawdzie powyższy wyrok dotyczy innego przepisu ustawy COVID-19 niż zastosowany w niniejszej sprawie, to jednak regulacja norm jest podobna. Natomiast NSA konsekwentnie w swoich wyrokach prezentuje pogląd, że ustawa COVID-19 nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie konkretnego artykułu tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na innej podstawie tej ustawy, jeżeli dofinansowanie to dotyczyło innego okresu. Podkreślić należy, że pojęcie tych samych kosztów nie jest tożsame z pojęciem takich samych kosztów, którym posługuje się art. 15 gg ust. 7 w/w ustawy, a na ich utożsamianie nie pozawalają ani rezultaty wykładni gramatycznej obu terminów, jak również tego rodzaju stwierdzenia nie sposób wywieść z ich wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z tymi samymi kosztami mamy bowiem do czynienia wyłączenie w przypadku, gdy odnoszą się one do tych samych pracowników i tego samego okresu rozliczeniowego. Podstawą odmowy przyznania wsparcia, a właściwie określenia jego kwoty do zwrotu, na podstawie art. 15 gg ust. 7 mogłoby być więc wyłącznie stwierdzenie, że wnioskodawca uzyskał już pomoc na pokrycie kosztów wynagrodzeń i składek wskazanych we wniosku na konkretnych pracowników i za te same okresy rozliczeniowe, nieprzekraczające 3 miesięcy, których dotyczy wniosek. Z sytuacją tego rodzaju nie mamy jednak do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Pomiędzy bowiem tymi samymi kosztami a takimi samymi kosztami istnieje widoczna i znacząca różnica. Koszty takie same, to bowiem koszty rodzajowo jednorodne, ale jednak nie tożsame ze sobą. W rozpoznawanej sprawie bowiem sporne dofinansowanie obejmowało okres od października do grudnia 2020r. i za ten czasokres Spółka żadnego wsparcia na utrzymanie pracowników nie otrzymała. Wcześniejsza pomoc udzielona była na wcześniejsze miesiące od marca do maja 2020r. na podstawie art. 31 zo specustawy covidowej, a potem od lipca do września 2020r. wg art. 15 zzb w/w ustawy. Zatem brak było podstaw do dyskwalifikacji zasadności wniosku Spółki przez organy. Podsumowując, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego przez organy orzekające w tej sprawie, które skutkowało koniecznością uchylenia decyzji obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt a w zw. z art. 134 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a.