II OSK 1337/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 37/23 odrzucającego skargę I.G. i G. G. w sprawie ze skargi M. J., I.G., G. G. i W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną w części dotyczącej odrzucenia skargi G. G.; 2. uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi I.G. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 37/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę I. G. i G. G. na Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 października 2022r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd uznał, że I. G. i G. G. nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), nie są również podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Z akt sprawy wynika bowiem, że ww. skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, jak i decyzja ta nie została im doręczona. Wobec tego I. G. i G. G. nie mogli w ocenie Sądu skutecznie złożyć skargi we własnym imieniu. Sąd podniósł, iż z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że interes prawny I. G. i G. G. wynika z przepisów prawa materialnego, a nadto żaden przepis ustawy szczególnej nie przyznaje tym skarżącym uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie należało uznać, że nie zaliczają się oni do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd stwierdził, że I. G. i G. G. nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Oczywisty brak po ich stronie interesu prawnego w tym postępowaniu powodował w ocenie Sądu niedopuszczalność ich skargi, skutkując jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargą kasacyjną I. G. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 50 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie oraz indywidualny interes prawny; b) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 50 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 52 i art. 54 pkt 13 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odrzucenie skargi i nieustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony, w sytuacji gdy skarżąca posiadała indywidualny interes prawny do złożenia skargi w przedmiotowym postępowaniu; 2. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a} p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 52, art. 54 ust. 1-3 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego wyrażające się w przyjęciu, iż skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie oraz nie posiada indywidualnego interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. w zw. art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego wyrażające się w przyjęciu, iż skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie oraz nie posiada indywidualnego interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, wg norm oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wydruku z księgi wieczystej nr [...] na okoliczność wykazania indywidualnego interesu prawnego skarżącej i jej legitymacji do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargę kasacyjną, jeżeli podlegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwraca ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Natomiast zgodnie z art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie w istocie zawiera dwa osobne rozstrzygnięcia odnoszące się odrębnie do każdego z podmiotów, które zainicjowały postępowanie przed Sądem pierwszej instancji – I. G. i G. G.. Skarga kasacyjna została natomiast wniesiona wyłącznie przez I. G., przy czym jej zakresem objęto całość zaskarżonego postanowienia. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika przy tym, aby I. G. była umocowana do działania przed sądami administracyjnymi bądź Naczelnym Sądem Administracyjnym w imieniu G. G.. Tym samym uznać należało, iż nie mogła ona skutecznie wnieść skargi kasacyjnej od tej części zaskarżonego postanowienia, którą odrzucono skargę G. G.. Skarga kasacyjna w omawianej części podlegała zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym – na podstawie art. 180 p.p.s.a. - orzeczono w pkt 1 sentencji. Odnosząc się natomiast do odrzucenia zaskarżonym postanowieniem skargi I. G. stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przedwcześnie stwierdził ziszczenie się przesłanki z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. do jej odrzucenia, czym naruszył, obok powyższego przepisu, także przywoływany w skardze kasacyjnej art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z przywołanego unormowania wynika, że podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie każdy, kto ma w tym interes prawny. Użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu pojęcia "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Interes prawy w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. musi mieć swoje oparcie w przepisach prawa, zaś jego istotą jest związek z konkretną normą prawa. Źródłem interesu prawnego mogą być zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa ustrojowego oraz procesowego, należące do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego). Ma być to więc taka norma prawna, na podstawie której określony podmiot w postępowaniu administracyjnym może domagać się konkretyzacji swoich praw lub obowiązków albo też żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu administracyjnego lub czynności w celu ochrony swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny powinien być interesem własnym, a przy tym indywidualnym, obiektywnym, konkretnym, realnym i aktualnym. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zweryfikowanie, czy podmiot wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym. Kontrolowanym postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 37/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę I. G. stwierdzając jej niedopuszczalność z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego w skarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 października 2022 r. znak: [...]. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że nie będąc związanym granicami skargi, w tym powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji po zarejestrowaniu skargi w istocie nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku ustalenia, czy podmiot wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym, bowiem nie wezwał skarżącej I. G. do wykazania interesu prawnego, z którego wywodzi legitymację do skarżenia przedmiotowej decyzji i to pomimo braku w skardze informacji w tym zakresie. W tych okolicznościach Sąd ten nie mógł z całą stanowczością uznać, że interes ten nie został naruszony. Odrzucenie przedmiotowej skargi bez dokonania szczegółowej oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji bez wezwania do wykazania tego interesu prawnego, świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia celem szczegółowego dokonania tych ustaleń. Z powyższych względów, tj. z uwagi na stwierdzoną konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia celem ponownego dokonania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego skarżącej I. G. w skarżeniu przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, Naczelny Sąd Administracyjny odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej uznał za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.