II SA/Ol 599/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z 8 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 572 – k.p.a.) w związku z art. 16 ust. 3, art. 3 pkt 20 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 – u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta E. z upoważnienia którego działał Główny Specjalista w Departamencie Świadczeń Rodzinnych (organ pierwszej instancji) z dnia 15 kwietnia 2024 r. orzekającej o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 6 grudnia 2023 r. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 lipca 2013 r. W związku z tym organ uznał, że skarżąca nie spełnia kryterium wieku określonego moment powstania niepełnosprawności w przypadku legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 3 u.ś.r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zawnioskowała o zweryfikowanie decyzji organu pierwszej instancji i wyjaśniła, że jest leczona u wielu lekarzy specjalistów. Jest osobą niepełnosprawną, od 1983 r. na rencie. Jest po przebytych operacjach, pobytach w szpitalach i intensywnej ciągłej rehabilitacji. Wskazała ponadto, że w wieku 14 lat doznała poważnego urazu kręgosłupa (upadek z konia). Posiada wypisy i dowody potwierdzające przebyte przez nią choroby. W uzasadnieniu decyzji z 8 lipca 2024 r. Kolegium wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 u.ś.r.). Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Kolegium uznało, że strona nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie spełnia także wymogów wynikających z art. 16 ust. 3 u.ś.r., bowiem co prawda legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (vide: orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia 6 grudnia 2023 r.), ale z dokumentu tego nie wynika, aby niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Również z żadnego z przedłożonych przez skarżącą orzeczeń wydanych przez lekarza orzecznika ZUS nie wynika, aby niepełnosprawność skarżącej powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Najwcześniejsza data powstania inwalidztwa (i to inwalidztwa zaliczającego do 3 grupy inwalidztwa) została określona na rok 1982. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że jest osobą schorowaną, po wielu operacjach. Stan zdrowia wymaga dalszego specjalistycznego leczenia. W ocenie skarżącej krzywdzące jest to, że ustawa wskazuje wiek, od którego musi istnieć niepełnosprawność. Ma świadomość tego, że przeoczyła możliwość złożenia odwołania od orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale jej zdaniem dokumentacja medyczna wskazuje, że choruje od dzieciństwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium, którym to rozstrzygnięciem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają przepisy obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W myśl art. 16 ust. 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 u.ś.r.). Z brzmienia wskazanych powyższej przepisów prawa wynika zatem, zdaniem Sądu, że w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego warunkiem sine quo non przyznania tego świadczenia jest wymogów przedstawienia przez wnioskodawcę orzeczenia o niepełnosprawności/o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika przy tym z treści art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., powyższe dokumenty nie są wymagane przez ustawodawcę jedynie w przypadku ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny przez osobę, która ukończyła 75 lat. Tutaj jedynym kryterium ustawowym jest bowiem kryterium wieku. W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że skarżąca nie zalicza się do żadnej z grup uprawionych do świadczenia, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1-3 u.ś.r., skarżąca nie jest bowiem niepełnosprawnym dzieckiem, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy nie skończyła 75 lat. W realiach faktycznych niniejszej sprawy bezsporne jest także, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 6 grudnia 2023 r., nr (...), wydanym do 31 grudnia 2026 r., przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E., na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w którym stwierdzono m.in., że J. W. wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Sąd orzekający nie może się zgodzić ze stanowiskiem organów obu instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 16 ust. 3 u.ś.r. do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Organy uznały bowiem, że pomimo tego, że skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to z powodu tego, że niepełnosprawność w jej przypadku istnieje od 2013 r., czyli nie powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia, tak jak wymaga tego wskazany przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r., zasiłek jej nie przysługuję. W ocenie Sądu, organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r. Sąd orzekający wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Mówiąc innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z jego wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ugruntowała się linia orzecznicza, którą Sąd orzekający w pełni aprobuję, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/18; z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 309/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zasadniczej zmianie uległ zatem zakres stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie regulacji nim objętej, ponieważ zakwestionowana norma prawna została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznawana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 633/17, CBOSA). Wprawdzie przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże, zdaniem Sądu, wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji pozostałych przepisów wspomnianej ustawy, w tym do właściwego odczytywania normy prawnej z art. 16 ust. 3 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). W ocenie Sądu, w odniesieniu do procesu wykładni przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r prymat należy przyznać wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Wszak zgodnie z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu (jaką jest w tej sytuacji wywołana niepełnosprawnością konieczność stałego wsparcia innych osób), mają być traktowane równo, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Uwzględniając zatem powyższe, nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, jakim jest zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolita Polska, jak też zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. Konstytucji) oraz zasadami szczególnej opieki oraz pomocy dla rodziny w trudnej sytuacji materialnej i osób niepełnosprawnych (art. 71 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji), jest taka wykładnia art. 16 ust. 3 u.ś.r., która różnicuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu momentu powstania niepełnosprawności. Nie może bowiem stanowić przeszkody do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego okoliczność późniejszego momentu powstania niepełnosprawności niż kryterium wiekowe określone w art. 16 ust. 3 u.ś.r. (w wieku do ukończenia 21. roku życia). Tylko taki sposób interpretacji wyżej wymienionego przepisu umożliwi bowiem uniknięcie rezultatów sprzecznych z jego ratio legis, jakim jest konieczność zapewnienia opieki i wsparcia w samodzielnej egzystencji. Jeżeli nawet ustawodawca uzależnia zróżnicowanie sytuacji osób, w przypadku których niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż 21. rok życia to, zdaniem Sądu, jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takich przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osób, u których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie 21. rok życia. Z przytoczonych wyżej względów uznając, iż organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 16 ust. 3 u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. w art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność w jej przypadku nie powstała do ukończenia 21. roku życia.