II OSK 3/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 501/23 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LIII/433/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Fałkowice - obszar "Fałkowice - 3" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Gdów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 501/23 oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gdów z 9 czerwca 2022 r. nr LIII/433/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Fałkowice - obszar "Fałkowice - 3" (dalej plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zakwestionowany przez Wojewodę zapis § 5 pkt 11 planu miejscowego dotyczący zakazu stosowania ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń na podmurówkach oraz wskazujący, że ogrodzenia powinny być realizowane z elementów ażurowych, nie stanowi naruszenia art. 37a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: upzp). W ocenie Sądu okoliczność, że na mocy art. 37a upzp rada gminy uzyskała kompetencję do podjęcia uchwały krajobrazowej określającej m.in. zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (fakultatywnie), nie oznacza, że automatycznie utraciła kompetencje do określenia w planie miejscowym - w ramach określania m.in. zasad ochrony środowiska i przyrody - regulacji odnoszących się do wznoszenia ogrodzeń. Tym samym Sąd Wojewódzki uznał, że zamieszczenie w planie miejscowym ustalenia, by w granicach korytarza ekologicznego sytuowane urządzenia, w tym ogrodzenia, posiadały pewne cechy skutkujące tym, iż nie będą stanowiły bariery dla zwierząt, nie stanowi naruszenia przepisów prawa, w tym istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa art. 28 ust. 1 upzp. 2. Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 37a upzp poprzez błędną wykładnię dopuszczającą wprowadzenie do planu miejscowego zapisów dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowe oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w sytuacji, gdy zasady te powinny być regulowane odrębną uchwałą; 2) art. 28 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej części uchwały, pomimo że wobec uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp rada gminy nie ma już podstaw do uchwalenia w planie miejscowym zagadnień uregulowanych tym przepisem. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Gdów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że Wojewoda w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: Ppsa). 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a upzp, w szczególności zaś art. 37a ust. 1 upzp, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 37a upzp nie wynika zakaz regulacji parametrów ogrodzeń w planie miejscowym. Przepis ten stanowi wyłącznie możliwą alternatywę dla bardziej szczegółowego określenia zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, z dopuszczalnością nakazania dostosowania istniejących obiektów. Gmina może te zasady określić tak w uchwale krajobrazowej, jak i w planie miejscowym. Uregulowanie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania ogrodzeń należy uznać za dopuszczalne w oparciu o art. 15 ust. 2 upzp, a zawarcie ustaleń w planie miejscowym nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności takich ustaleń planu. Kluczowe znaczenie dla zdefiniowania relacji pomiędzy art. 37a i art. 15 ust. 2 upzp ma fakt, że podjęcie uchwały krajobrazowej jest nie obligatoryjne, lecz tylko fakultatywne. Brzmienie art. 37a ust. 1 upzp jest w tym zakresie jednoznaczne, a mianowicie "rada gminy może", co oznacza, że określenie omawianych zasad w uchwale krajobrazowej przyjmowanej dla obszaru całej gminy jest wyłącznie jedną z dopuszczalnych opcji kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Odmienny jest również przedmiot ustaleń planu miejscowego od uchwały krajobrazowej – ta ostatnia, w przeciwieństwie do planu, dotyczy bowiem również zaistniałych stanów faktycznych, ponieważ przedmiotem jej ustaleń jest określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie ogrodzeń do zakazów, zasad i warunków w niej określonych oraz wskazanie obszarów i rodzajów ogrodzeń, dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 158/21). Tym samym zarzut naruszenia art. 37a upzp jest nieusprawiedliwiony. 4.5. W związku z tym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie rada gminy określając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, miała uprawnienie, aby uregulować kwestie wznoszenia ogrodzeń co miało na celu wykluczenie barier dla zwierząt w granicach korytarza ekologicznego i w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa art. 28 ust. 1 upzp. 4.6. Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. 4.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.