II SA/Bd 807/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]. 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Zakład" lub "ZUS") [...] lutego 2023 r. udostępnił J. L. (tj. Skarżącej) informację, że przyznał jej świadczenie wychowawcze na dziecko P. L. na okres od [...] czerwca 2023 r. do [...] maja 2024 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. 2. Decyzją z [...] kwietnia 2024 r. ZUS zmienił wysokość przyznanego Skarżącej świadczenia wskazując, że świadczenie wychowawcze przysługuje - na okres od [...] czerwca 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, - na okres od [...] stycznia 2024 r. do [...] maja 2024 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Uzasadniając rozstrzygnięcie ZUS wskazał, że stosownie do orzeczenia sądu z [...] kwietnia 2023 r. sygn. X C 484/23 dziecko, na które przyznano świadczenie, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 810 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.w.d.") w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Ponadto ZUS stwierdził w decyzji, że wypłacone Skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od [...] czerwca 2023 r. do [...] kwietnia 2024 r. w połowie stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 u.p.p.w.d. i wskazał, że Skarżąca jest zobowiązana wpłacić nienależnie pobrane świadczenie na rachunek ZUS. 3. Skarżąca w odwołaniu od decyzji zmieniającej wysokość świadczenia oraz nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń podniosła, że zgodnie z umową jaką zawarli rodzicie dziecka [...] kwietnia 2023 r. środki przyznane w ramach świadczenia są regularnie przekazywane na konto bankowe dziecka, do dyspozycji zarówno matki jak i ojca dziecka. 4. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (w skrócie "Prezes ZUS") w wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS. Prezes ZUS ustalił, że opieka nad dzieckiem, na które przyznano świadczenie, sprawowania jest w sposób naprzemienny przez oboje rodziców. Sąd Okręgowy w wyroku z [...] kwietnia 2023 r. sygn. X C 484/23 orzekając rozwód rodziców dziecka pozostawił im pełnię władzy nad małoletnim z ustaleniem, że każda ze stron sprawować będzie pieczę nad dzieckiem w równych, powtarzających się okresach trwających jeden tydzień, począwszy od niedzieli od godziny 18.00 do niedzieli do godziny 18.00, z ustaleniem stałego miejsca przebywania dziecka przy matce. Zdaniem organu w tej sytuacji stosownie do art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców do [...] grudnia 2023 r. w kwocie [...]zł, a po podwyższeniu kwoty świadczenia od [...] stycznia 2024 r. w kwocie [...]zł tj. w wysokości połowy kwoty przysługującego na dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Prezes ZUS podkreślił, że ZUS jako jednostka wyznaczona do realizacji zapisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci rozpatruje prawo do świadczenia i ustala jego wysokość w oparciu o przepisy ustawy. Wobec tego nie może uwzględniać indywidualnych ustaleń zawartych między rodzicami, jeżeli są one sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Prezes ZUS podniósł także, stosownie do art. 13 ust. 3 pkt 4 u.p.p.w.d. do wniosku o świadczenie wychowawcze należy dołączyć wszelkie dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do tego świadczenia. Mimo tego obowiązku Skarżąca do wniosku nie dołączyła ww. wyroku Sądu Okręgowego. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o zmianę decyzji Prezesa ZUS z [...] sierpnia 2024 r. ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 oraz art. 5 pkt. 2a u.p.p.w.d., które jej zdaniem nie wykluczają indywidualnych ustaleń między rodzicami dziecka, w sposób transparentny dla obojga rodziców zabezpieczają interes małoletniego. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że brak jest konkretnej definicji opieki naprzemiennej. Skarżąca zwróciła uwagę, że Sąd Okręgowy ustalił co prawda opiekę naprzemienną, ale z ustaleniem stałego miejsca przebywania przy matce. Skarżąca podkreśliła, że w związku z sytuacją zdrowotną dziecka i jego częstymi chorobami podjęła wraz z ojcem dziecka decyzję o podpisaniu umowy uważając, że będzie to najlepsze rozwiązanie, gdy w przypadku choroby syna nie będzie można realizować postanowień sądu. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innym przyczyn niż wskazuje Skarżąca. Na wstępie, odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku Skarżącej o "zmianę decyzji" należy zaznaczyć, że sprawy świadczeń wychowawczych i sposób zaskarżania rozstrzygnięć organów ZUS dotyczących tych świadczeń zostały w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uregulowane odrębnie od spraw dotyczących składek i świadczeń z ubezpieczeń społecznych, które także rozpatrują organy ZUS. Odrębność ta polega m.in. na tym, że od rozstrzygnięć (decyzji) Prezesa ZUS dotyczących świadczeń rodzinnych nie przysługuje "odwołanie" do sądu tj. sądu ubezpieczeń społecznych (co wynika z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497 z późn. zm.) ale skarga do sadu administracyjnego (art. 28 ust. 3 u.p.p.w.d.). Sąd administracyjny zaś, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) jedynie kontroluje prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych – co oznacza, że nie orzeka merytorycznie tak jak organ (w tym przypadku Prezes ZUS), a jedynie może uchylić decyzję organu lub stwierdzić jej nieważność (art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."). Sąd administracyjny nie mógł zatem, zgodnie z wnioskiem Skarżącej, uwzględniając jej stanowisko "zmienić" zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. Jednocześnie w myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że nawet w przypadku jeżeli skarżący nie wskazał właściwie wad zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny i tak jest zobowiązany uchylić decyzję (ewentualnie stwierdzić jej nieważność), jeżeli sam dostrzeże istotną wadę decyzji, niewskazaną przez skarżącego. 8. Zaznaczyć ponadto należy, że z treści decyzji ZUS z [...] kwietnia 2024 r. wynika, że zawiera ona w istocie dwa rozstrzygnięcia: w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego oraz w przedmiocie uznania pobranego świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane. 9. Przechodząc do meritum sprawy Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 oraz art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Wskazany art. 5 ust. 2a (powoływany przez Skarżącą jako art. 5 punkt 2a) określa sposób przyznawania świadczenia wychowawczego w szczególnej sytuacji, tj. kiedy sposób opieki nad dzieckiem określa orzeczenie sądu. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W wymienionym przez organ wyroku Sądu Okręgowego nie ma wskazania, że opieka sprawowana przez rozwiedzionych rodziców jest opieką naprzemienną. Sąd podziela jednakże stanowisko, że w sytuacji, gdy orzeczenie sądowe nie zawiera zwrotu "opieka naprzemienna" rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych w takim orzeczeniu zapisów pod kątem oceny, czy ustalona opieka jest "opieką naprzemienną’ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2022 r. sygn. I OSK 843/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Słusznie organ ocenił, że w przypadku Skarżącej wyrok Sądu Okręgowego stwierdzający, że "każda ze stron sprawować będzie pieczę nad dzieckiem w równych, powtarzających się okresach trwających jeden tydzień" określa opiekę nad dzieckiem w sposób odpowiadający określonemu w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że opiekę naprzemienną cechuje mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Sąd Okręgowy przewidział właśnie taki sposób sprawowania opieki wskazując, że okresy opieki sprawowanej przez każdego z rodziców mają być równe (jeden tydzień) i mają się powtarzać. 10. Nie będąc, jak wskazano na wstępie, związany zarzutami skargi Sąd stwierdził natomiast, że oba zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięci (tj. rozstrzygnięcie co do zmiany wysokości świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie co do nienależnie pobranego świadczenia) zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. 11. Odnośnie rozstrzygnięcia co do zmiany wysokości świadczenia wychowawczego należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd zgodnie z którym decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już w całości pobrane. Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało jeszcze całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności wskazujące, że przyznane świadczenie jest nienależne - należy najpierw doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) a potem wydać decyzję o nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. W przypadku natomiast, kiedy prawo do świadczenia wychowawczego już zostało skonsumowane (wypłacone) a na jaw wyjdą okoliczności wskazujące na to, że przyznane świadczenie jest nienależne – nie ma podstaw do wydawania decyzji zmieniającej świadczenie. W takim przypadku wydaje się jedynie decyzję w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 sierpnia 2024 r. sygn. II SA/Łd 357/24 oraz wskazane w nim orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie o zmianie wysokości świadczenia dotyczy świadczenia wychowawczego przyznanego Skarżącej na okres od [...] czerwca 2023 r. do [...] maja 2024 r. Tymczasem zaskarżona ostateczna decyzja Prezesa ZUS została wydana [...] sierpnia 2024 r., a więc już po upływie tego okresu. Jak więc wynika z wcześniejszych rozważań Sądu – tak wydane rozstrzygnięcie istotnie narusza art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., co miało wypływ na wynika sprawy. 12. Istotnie wadliwa jest także utrzymana w mocy przez Prezesa ZUS część decyzji dotycząca nienależnie pobranego świadczenia (aczkolwiek Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję ZUS z [...] kwietnia 2024 r. najwyraźniej nie dostrzega, że zawiera ona także takie rozstrzygnięcie), gdyż nie spełnia ono wymogu konkretności, a nadto brak jest uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje art. 107 § pkt 5 k.p.a. jednym z elementów decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. III OSK 75/23, publ. CBOSA). Rozstrzygnięcie musi być ono indywidualne, co do adresata decyzji, jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok WSA w Kielcach z 24 stycznia 2024r., sygn. II SA/Ke 669/23, publ. CBOSA). Utrzymana w mocy przez Prezesa ZUS decyzja organu I instancji zawiera w sobie także decyzję o której mowa w art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d. tj. o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Stwierdzono w niej bowiem, że świadczenie wychowawcze "stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci" oraz że Skarżąca jest "zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" nienależnie pobrane świadczenie. Jednakże organ nie określił jednoznacznie kwoty, jaka stanowi nienależnie pobrane świadczenie, poprzestając jedynie na określeniu że jest świadczenie "wypłacone (...) w połowie za okres od [...]-06-2023 do 30-04-24 r." Tak określonego obowiązku nie sposób wyegzekwować bez wcześniejszego zbadania i ustalania kiedy i w jakiej wysokości były Skarżącej wypłacane świadczenia, a ponadto adresat takiego rozstrzygnięcia nawet nie jest w stanie określić, czy kwota, która według niego jest kwotą do zwrotu jest także kwotą do zwrotu według organu. Tym samym należy uznać, że opisane rozstrzygnięcie organu nie spełnia wymogu konkretności w świetle art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto decyzja Prezesa ZUS w ogóle nie zawiera uzasadnienia odnośnie ww. rozstrzygnięcia, a więc w sposób istotny narusza art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez chociażby ustalenie, że nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane. 13. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. 14. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosownie do powyższego stanowiska Sądu tj. ograniczając zakres decyzji do rozstrzygnięcia o nienależnie pobranym świadczeniu, przy czym rozstrzygnięcia to winno spełniać wymóg konkretności oraz zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.