II OSK 2179/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1258/22 w sprawie ze skargi E.L., M.L. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 12 października 2022 r. nr WINB-WOP.7721.71.2022.MK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. S.A. w G. solidarnie na rzecz E.L. i M.L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1258/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.L. i M.L., uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwanego dalej: WINB) dnia 12 października 2022 r. nr WINB-WOP.7721.71.2022.MK oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu (zwanego dalej: PINB) z dnia 7 lipca 2022 r. nr PINB.450.2.2012.HM, a także zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał ww. decyzję PINB zatwierdzającą projekt zamienny dla istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, zasilającej stację transformatorową "[...] i nakładającą na E. S.A. z siedzibą w G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej linii wraz ze stacją transformatorową oraz umarzającą postępowanie w części dotyczącej linii napowietrznej na terenie działki nr [...] w zakresie odcinka tej linii, który został rozebrany. W skardze kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) w zw. z § 7 ust 2 miejscowego planu gospodarowania przestrzennego gminy Wielka Nieszawka przyjętego uchwałą nr XVIII/96/04 Rady Gminy Wielka Nieszawka z 20 sierpnia 2004 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazuje on lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 6,5 m od osi linii elektroenergetycznej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem lokalizacja obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi jest zakazana wówczas, gdy lokalizacja obiektu od osi linii elektroenergetycznej jest mniejsza niż określają to obowiązujące przepisy lub gestor linii; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor wykonał w terminie nałożony nań obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu, wobec czego zastosowanie winien był znaleźć przepis art. 51 ust. 4 p.b. co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do częściowego umorzenia postępowania, podczas gdy takie przesłanki wystąpiły, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB także w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że wbrew argumentacji Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek warunkujących zastosowanie art. 51 ust. 5 p.b. Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taka sytuacja jednak w sprawie nie wystąpiła. Błędna jest wykładania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez Sąd I instancji. Przepis § 7 ust 2 pkt 2 planu nie zakazuje lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w wyznaczonej strefie ochronnej. Przepis ten wprowadza zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jednak nie w strefie ochronnej, a w odległości mniejszej niż określają to obowiązujące przepisy lub gestor sieci. Sąd I instancji nie przywołał żadnych przepisów, które to rzekomo zakazywałyby lokalizacji takich obiektów w odległości mniejszej niż 6,5 m od linii elektroenergetycznej. Strefa ograniczonego użytkowania, o jakiej mowa w przepisach planu, wprowadzana jest w związku z potrzebami przedsiębiorstw energetycznych dotyczącymi potrzeby do prawidłowej obsługi linii energetycznej. Nie istnieją żadne przepisy, które zakazywałyby lokalizacji obiektu przeznaczonego na stały pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 6,5 m od linii elektroenergetycznej. Ponadto Spółka zaznaczyła, że gestor sieci uzgodnił przed budową usytuowanie budynku mieszkalnego skarżących, a skoro tak, to nie ziściła się druga z przesłanek zakazujących lokalizacji obiektu przeznaczonego na stały pobyt ludzi w obszarze, na którym posadowiono dom skarżących. Nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji jakoby przedmiotem postępowania objęta była także przebudowa linii na działce [...]. Organy obu instancji zajęły słuszne stanowisko, że początkowo postępowanie dotyczyło całej linii energetycznej. Na pewnym jej odcinku doszło do jej rozbiórki i zmiany na linię kablową wskutek czego wybudowano nową linię - kablową. Brak jest zatem podstaw do uznania, że jest ona przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.L. i M.L. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przed odniesieniem się do motywów oddalenie skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że poddana kontroli Sadu I instancji decyzja WINB została wydana w toku postępowania naprawczego. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r. PINB w nałożył na właściciela linii napowietrznej średniego napięcia, zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], w miejscowości M., gm. W., wykonanej w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 31 marca 1981 r., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej linii napowietrznej średniego napięcia, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie ich budowy względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt zatwierdzony decyzją z dnia 31 mara 1981 r. nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie działki nr [...] (później podzielonej na działki nr [...], [...], [...], a z działki nr [...], [...], [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), lecz przez działki nr [...], [...], [...] i [...], zatem inwestycja ta zrealizowana została z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Dostrzeżenia wymaga, że równolegle toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr [...], obr. [...], położonej w miejscowości M., gm. W. Postępowanie to zakończyło się decyzją Starosty Toruńskiego z 2 grudnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. Odział w T. Rejon Dystrybucji T. pozwolenia na budowę. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 22 marca 2021 r. znak: DOA.7110.397.2017.RKS stwierdzono nieważność ww. decyzji Starosty z 2 grudnia 2016 r. Postępowanie naprawcze z kolei zakończone zostało poddaną w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji decyzją WINB, utrzymującą decyzję PINB z 7 lipca 2022 r., znak: PINB.450.2.2012.MH. Wskazaną decyzją PINB zatwierdził projekt zamienny dla istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, zasilającą stację transformatorową "[...]", nałożył na ww. Spółkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej linii wraz ze stacją transformatorową oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej linii napowietrznej na terenie działki nr [...] w zakresie odcinka tej linii, który objęty był ww. pozwoleniem na budowę z 2 grudnia 2016 r. Uchylając decyzję WINB z 12 października 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 7 lipca 2022 r. Sąd I instancji uznał, że przedłożony projekt zamienny powinien obejmować całą inwestycje, tj. również zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na działce nr [...], co do których PINB umorzył postępowanie. Sąd I instancji uznał ponadto, że zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w kształcie przedstawionym przez Spółkę sprzeciwia się § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Bezspornym w sprawie pozostaje, że pierwotnie zakresem postępowania naprawczego, prowadzonego w związku z wykonaniem robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, objęty były słup na działce o nr geod. [...], słup na pograniczu działek o nr geod. [...] i [...], dwa słupy na działce o nr geod. [...], słup na działce o nr geod. [...] oraz stacja transformatorowa "[...]" na działce o nr geod. [...]. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie Spółka zobowiązana została do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W związku z wykonaniem na podstawie decyzji Starosty z 2 grudnia 2016 r. robót budowlanych polegających na budowie energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowie istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr [...], obr. [...], położonej w miejscowości M., gm. W., przedłożony w niniejszej sprawie projekt budowlany zamienny nie obejmował wcześniej wykonanych robót budowlanych na działce nr [...]. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że projekt zamienny był wadliwy, a PINB nie miał podstaw do umorzenia postępowania w tej części. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, zastępując pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe sprawia, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym także roboty budowlane planowane przez inwestora (wyrok NSA z 5 marca 2024 r. II OSK 2357/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedłożony do akceptacji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 p.b. projekt budowlany zamienny, powinien, co do zasady, minimalizować naruszenia dotychczas dokonane, a nie powiększać zakres odstąpień od pierwotnego projektu w sposób negujący istotę postępowania naprawczego (wyroki NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 153/23; z 8 lutego 2022 r., II OSK 1/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż skoro przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie obejmuje części robót wykonanych na działce o nr geod. [...] to organ dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdzając wadliwy projekt budowlany zamienny. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że nieuwzględnienie w projekcie budowlanym zamiennym części robót wykonanych na działce o nr geod. [...] nie wynikało z zaniedbania inwestora. Inwestor dysponował bowiem w tym okresie ostateczną decyzją Starosty z 2 grudnia 2016 r. udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy przedmiotowej linii, na działce nr [...], która dopiero w późniejszym czasie została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji GINB z dnia 22 marca 2021 r. Działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, inwestor miał prawo pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, iż wobec wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji prac rozbiórkowych, projekt zamienny nie musiał obejmować części linii znajdującej się na działce nr [...]. Okoliczność ta powinna być uwzględniona przez organ nadzoru budowlanego w toku ponownie prowadzonego postępowania. W konsekwencji PINB nie miał podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Niezasadne tym samym okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. Zasadnie natomiast skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 7 ust 2 miejscowego planu gospodarowania przestrzennego gminy Wielka Nieszawka przyjętego uchwałą nr XVIII/96/04 Rady Gminy Wielka Nieszawka z 20 sierpnia 2004 r. Sąd I instancji błędnie przyjął, że zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego sprzeciwiają się ustalenia planu zawarte § 7 planu. W § 7 ust. 1 pkt 2 wyznaczono strefy ograniczonego użytkowania wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych, o szerokości obustronnie po 6,5 m od osi linii o napięciu 15 kV. W § 7 ust. 2 pkt 2 ustalono natomiast zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz nasadzeń zieleni wysokiej - w mniejszej odległości od danej linii, niż określają to obowiązujące przepisy lub gestor linii. Mając na uwadze, że przepisy zawierające zakazy powinny być wykładane ściśle, z § 7 ust. 1 pkt 2 nie sposób wywieść zakazu lokalizowania linii elektroenergetycznej w odległości 6,5 m od obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak uczynił to Sąd I instancji. Plan miejscowy zakazuje jedynie lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz nasadzeń zieleni wysokiej w okolicy linii energetycznej, przy czym co wymaga podkreślenia, w odległości mniejszej niż określają to obowiązujące przepisy lub gestor linii. Błędne stanowisko Sądu I instancji zakresie oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej z uwagi na wskazaną wyżej wadliwość projektu budowlanego zamiennego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.