II SA/Po 419/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 06 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia 25 marca 2024 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 maja 2024 roku, o nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w W. z dnia 25 marca 2024 roku w części, jakiej określono sposób uiszczenia opłaty legalizacyjnej ,a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W toku postępowania ustalono nast. stan faktyczny. W dniu 15 sierpnia 2023 roku M. B. złożył do Wójta Gminy S. pismo w sprawie wybudowania nielegalnie komina dymnego na granicy z jego posesją w miejscowości K... Wójt przekazał pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który dnia 14 września 2023 roku przeprowadził kontrolę obiektu. W protokole oględzin wskazano ,że komin został wybudowany po roku 2019 ,a pomieszczenie gospodarcze zaadaptowano na kotłownię bez właściwego zgłoszenia. W dniu 15 września 2023 roku PINB zawiadomił strony o wszczęciu urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na kotłownię na działce [...] w granicy z działką [...] w miejscowości K.. W oparciu o art. 71 a wstrzymał inwestorowi użytkowanie pomieszczenia i nakazał przedłożenie nast. dokumentów: 1.opis rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego , w której dokonano zmiany sposobu użytkowania 2. zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję , wraz z danymi techniczno- użytkowymi, w tym, wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi 3.oświadzcenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2 4 zaświadczenie wójta o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 5 w przypadku zmiany sposobu użytkowania , o której mowa w art. 71 ust.2 pkt 2 – ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. I. Ł., inwestor załączył do akt wymagane dokumenty ,a organ postanowieniem z dnia 5 października 2023 roku o nr [...] na podst. art. 71 a ust.2 i 3 oraz art. 59 f ustawy Prawo budowlane ustalił mu wysokość opłaty legalizacyjnej [...] zł z tytułu zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego stanowiącego część budynku gospodarczego na kotłownię. Postanowienie to uchylone zostało orzeczeniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 11 grudnia 2023 roku o nr [...], w którym wskazano, że, organ nie ustalił w sposób jednoznaczny czy w istocie w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust.1 pakt 2 pr.bud. Zakwestionowano także adresata decyzji tj. ustalenia związane z osobą inwestora i właściciela nieruchomości. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB uzyskał od Starosty W. kopię decyzji z dnia 7 listopada 2022 roku nr [...] w sprawie zgłoszenia przez Starostę W. sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w części budynku gospodarczego na pomieszczenie kotłowni na dz. ew. [...] w obrębie K. g. S.. Także decyzję z dnia 3 stycznia 2023 roku Starosty W. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku z uwagi na cofnięcie wniosku inwestora. W dniu 8 stycznia 2024 PINB wydał postanowienie [...] , którym ustalono R. Ł. opłatę legalizacyjną [...] zł . Postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 [...] WINB uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że nadal prowadzone przez organ I instancji postępowanie nie wykazało, czy ostatecznie zakończono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego. Jednoznacznie organ przesądził, że zmiana sposobu użytkowania tej części budynku jest zmianą o której mowa w art.71 ust.1 pkt 2. Zaznaczono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że WINB byłby w stanie przeprowadzić uzupełniające postępowanie przed organem odwoławczym, ale postanowienie PINB obarczone jest jeszcze innymi wadami , stąd konieczne jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 5 marca 2024 o nr [...], PINB w W. wstrzymał użytkowanie pomieszczenia gospodarczego i nakazał właścicielowi przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów szczegółowo określonych w orzeczeniu uchylającym WINB tj. 1 opisu rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego , w której dokonano zmiany sposobu użytkowania 2. zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję , wraz z danymi techniczno- użytkowymi, w tym, wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi 3.oświadzcenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2 4 zaświadczenie wójta o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 5 w przypadku zmiany sposobu użytkowania , o której mowa w art. 71 ust.2 pkt 2 – ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W dniu 25 marca 2024 roku PINB w W. postanowieniem o nr [...] na podst. art. 71a ust.2 i 3 oraz art. 59 f ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że dysponuje już kompletem dokumentów niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Tym samym zrealizował obowiązki wynikające z postanowienia WINB z dnia 21 lutego 2024 roku. Zdaniem organu zmiana pomieszczenia gospodarczego na kotłownię z kotłem na paliwo stałe doprowadziła do zmiany użytkowania sposobu użytkowania tej części budynku. Zmiana ta doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, a wobec tego jest ona zmianą , o której mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane .Oznacza to, że konieczne jest ustalenie , czy dokonanie tej zmiany nastąpiło po dokonaniu stosownego zgłoszenia bądź po uzyskaniu pozwolenia na taką zmianę. W tym zakresie PINB ustalił ,że Starosta W. wniósł w drodze decyzji z dnia 7 listopada 2022 roku sprzeciw w stosunku do zgłoszenia R. Ł. o zamiarze dokonania zmiany sposobu użytkowania ,a decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna .Nadto kolejną decyzją z dnia 3 stycznia 2023 roku Starosta umorzył , wszczęte również na wniosek R. Ł. postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na tę zmianę ,a decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczna decyzją Wojewody W. z dnia 17 lutego 2023 roku. Jeśli natomiast prowadzone przez Starostę W. postępowania zakończyły się umorzeniem , to organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że zaistniała zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na kotłownię , czyli samowolna zmiana sposobu użytkowania i sprawa powinna zostać załatwiona przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 71 a Prawa budowlanego, a ono wykazało, że weryfikacja złożonych przez inwestora dokumentów warunkowała dopuszczalność ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej , zgodnie z art. 71a ust.d zd.1 pierwsze ustawy Prawo budowlane. Powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 maja 2024 roku, o nr [...] uchylił w części, w której określono sposób uiszczenia opłaty legalizacyjnej ,a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że trafnie organ I instancji przyjął, że zmiana pomieszczenia gospodarczego na kotłownię z kotłem na paliwo stałe doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania w tej części budynku gospodarczego, a weryfikacja przedłożonych przez inwestora dokumentów uwarunkowała dopuszczalność ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej .Podkreślono, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostała kwestia legalności budowy komina. Była ona bowiem przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną przed WINB . Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniosła, że w istocie domagała się jednoznacznego określenia, że na granicy z jej działką nie będzie komina dymnego i takie miała wobec organu oczekiwania .Do tej pory organy stały na stanowisku, że jest to wyłącznie komin wentylacyjny, nie dymny , a inwestor wycofał wniosek o wybudowanie komina spalinowego na granicy działki. Skarżący podkreślił, że intencją inwestora było zawsze wybudowanie takiego właśnie komina , pomimo sprzeciwu sąsiada i z pominięciem obowiązujących przepisów. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dodać również należy, iż sprawy ze skarg, których przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddane zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w W. , którym ustalono na rzecz inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, tytułem nielegalnego użytkowania pomieszczenia gospodarczego jako kotłowni. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zwaną dalej ustawą nowelizującą, które obowiązują od dnia 19 września 2020 r. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte po tym dniu, tj. zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2021 r., a więc nie było w toku w chwili wejścia w życie przepisu art. 25 ustawy zmieniającej, który stanowił, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wystąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na kotłownię z kotłem na paliwo stałe, zasadnym jest więc prowadzenie postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, a pozytywna weryfikacja złożonych dokumentów pozwoliła na legalizację zmiany sposobu użytkowania . Rację należy przyznać organowi ,że skoro ostateczną i prawomocną decyzją wniesiono sprzeciw co do zamiaru dokonania zmiany przeznaczenia pomieszczenia , a Wojewoda W. ostateczną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB o umorzeniu zainicjowanego przez inwestora postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na tę zmianę, to koniecznym było prowadzenie postępowania w trybie art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Niemniej w ramach oceny warunków samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na kotłownię organ poza zakresem swoich rozważań pozostawił kwestię budowy komina dymnego. Uznał bowiem ,że ta kwestia zakończona została decyzją ostateczną , co nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i budzi wątpliwości sądu. Organ pominął okoliczność ,że od początku trwania postępowania istnienie komina dymnego związane było z wykorzystaniem pomieszczenia gospodarczego na kotłownię, a fakt jego budowy przy granicy z działką skarżącego nie był sporny. Strona już w odpowiedzi na zawiadomienie o planowanej kontroli kotłowni wyjaśniła organowi, że wnosząc pismo do Wójta ,a nie organu nadzoru budowlanego wyrażała konsekwentny sprzeciw przeciwko istnieniu komina dymnego, a nie przebudowie pomieszczenia. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia organu o legalizacji budowy komina dymnego nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, bo nie zawiera on wskazanych przez organ decyzji ostatecznych .W aktach brak bowiem zarówno ostatecznej decyzji WINB z 15 stycznia 2020 roku, jak i decyzji PINB z 29 września 2020 roku ( daty tych decyzji w ocenie sądu są błędnie podane , bo wykluczające chronologię zapadłych rozstrzygnięć). Co istotne organ sam przyznał ,że w/w decyzje dotyczyły komina z przewodami wentylacyjnymi, a nie spalinowymi. Poza oceną organu pozostała więc faktyczna , a nie tylko w sensie budowlanym zmiana użytkowania tego obiektu. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem sądów administracyjnych ,że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Chodzi tu zatem nawet o zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, co powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 Prawa budowlanego. Wskazać wypada niespójność działań organu odsyłającego z jednej strony do ostatecznych i zakończonych postępowań w sprawie budowy komina spalinowego, przy jednoczesnym ich braku w materiałach sprawy i wskazaniu ,że załączone do wniosku legalizację zmiany przeznaczenia części budynku gospodarczego dokumenty nie zawierają danych odnośnie komina spalinowego. Konsekwencją takiego stanowiska było zaniechanie dokonania wszechstronnych ustaleń i ocen w tym zakresie stosownie do treści art. 71 ust 1 pkt .2 ustawy - Prawo budowlane . Jak wyżej wskazano organ wszczął w dniu 15 września 2023 roku postępowanie w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego, gdy tymczasem strona konsekwentnie , bo od momentu złożenia pisma z dnia 15 sierpnia 2023 roku podnosiła, że celem jej wniosku jest kwestia komina spalinowego istniejącego przy granicy jej działki, a nie samego istnienia pomieszczenia gospodarczego czy kotłowni. Zarówno więc zawiadomienie o oględzinach jak i same oględziny z 14 września nie dotyczyły wcale pierwotnego wniosku strony z dnia 15 sierpnia 2023 roku skierowanego do Wójta, ale kolejnego już pisma będącego następstwem zawiadomienia o oględzinach. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego . Jakkolwiek uprawnionym było postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, to jednak strona żądała działań organu związanych z kwestią komina spalinowego i taka była intencja w zainicjowaniu postępowania, co jak wyżej wskazano pozostało poza uwagą organu. Tymczasem wymaganym było dokonanie ustaleń wskazujących na rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Tylko bowiem ustalenie faktycznego sposobu użytkowania obiektu , zakresu i rozmiaru ewentualnej zmiany bezpośrednio rzutuje na załatwienie sprawy administracyjnej w postaci legalizacji zmiany sposobu użytkowania należącej do skarżącego nieruchomości. Będzie to obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.