IV SAB/Wr 364/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę w całości. Uzasadnienia Przedmiotem skargi S. V. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynika z akt sprawy w dniu 25 kwietnia 2022 r. Skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Do wniosku dołączył szereg dokumentów, w tym decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 lutego 2022 r. udzielającą mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 1 lutego 2024 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. organ poinformował Stronę, że na jej wniosek zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie, które zostanie zakończone w terminie 6 miesięcy, który to termin biegnie od wskazanych w piśmie zdarzeń. Poinformował również, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawierzeniu na ten okres. Wskazał również, że w trakcie rozpatrywania wniosku Strona przebywa legalnie na terytorium RP - od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stanie się ostateczna. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. organ administracji powołując się na art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt Skarżącego na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź od służb wpłynęła do organu 17 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. organ poinformował Stronę, że postępowanie administracyjne w sprawie zostanie zakończone w terminie 6 miesięcy, który to termin biegnie od wskazanych w piśmie zdarzeń. Poinformował również, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawierzeniu na ten okres. Ponadto zobowiązał Stronę do złożenia wskazanych w piśmie dokumentów w terminie 30 dni, o ile takowe nie zostały już dostarczone do organu. W dniu 7 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie Strony. Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. organ zawiadomił Stronę o pozostawieniu jej ponaglenia bez rozpoznania informując o zawieszeniu terminów rozpoznania sprawy na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Strona w dniu 29 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu 31 lipca 2023 r.) działając przez profesjonalnego pełnomocnika za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego. Strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odwołał się do zapisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2022 r. zawieszających bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Organ wyjaśnił, że w okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu, w tym czasie organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się do niego sum pieniężnych. Zaniechania organu w tym okresie nie mogą być podstawą wywodzenia środków prawnych w zakresie bezczynności czy przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przywołane okoliczności prawne uchylają zasadność zarzutów i wniosków skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując zatem oceny postępowania organu w niniejszej sprawie w kontekście sprawności procedowania w sprawie wszczętej wnioskiem Skarżącego trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, które na moment składnia przez Stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210 (art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie zaś z art. 210 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1) Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). W świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i terminach zastrzeżonych na jego rozpoznanie. W tym kontekście słusznie wskazuje organ na regulacje wprowadzone od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830, dalej ustawa z dnia 15 kwietnia 2022 r.). Zgodnie z zapisem art. 1 pkt 44 ww. ustawy do zapisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadzono regulację art. 100c. Zgodnie z jej brzmieniem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4). Na mocy kolejnej zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185 dalej ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r.) – wprowadzono regulację art. 100d, która powtarzając zapisy art. 100c, który wydłuża zawieszenie biegu terminów na rozpoznanie ww. spraw do dnia 24 sierpnia 2023 r. (art. 1 pkt 32 ww. ustawy). Na tej podstawie bieg terminu rozpoznania wniosku Strony został zawieszony od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r., co uchyla zarzut bezczynności organu. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że Strona objęta jest wskazaną regulacją, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określa ona również szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. W art. 42 ww. ustawy wskazano, że jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022r. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 5a ww. ustawy - wprowadzonym w dniu 1 stycznia 2023 r -. jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 4 marca 2024 r. Jak wynika z akt sprawy Strona posiada decyzję z dnia 22 lutego 2022 r. udzielającą jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 1 lutego 2024 r., a zatem objęta jest regulacją ww. zapisów ustawy wprowadzonego w dniu 1 stycznia 2023 r. Strona jest zatem objęta ochroną wynikającą z ww. ustawy ze wszystkimi tego konsekwencjami, także wynikającymi z art. 100c i art. 100d zawieszającymi terminy rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak bowiem wynika z akt sprawy Strona wniosek złożyła w dniu 25 kwietnia 2022 r., w dacie obowiązywania regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaś termin na rozpoznanie jej wniosku nie upłynął w dniu wejścia w życie regulacji ustawy zmieniającej z dnia 8 kwietnia 2022 r., co nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2022 r. W świetle opisanych okoliczności nie można przyjąć, że organ naruszył terminy rozpoznania sprawy, te bowiem zostały w odniesieniu do Strony zawieszone z dniem 15 kwietnia 2022 r. i w dacie złożenia skargi stan ten nie ustał. Okoliczność ta skutkuje uznaniem bezzasadności zgłaszanych przez Stronę zarzutów i oddaleniem jej skargi, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a Końcowo Sąd stwierdza, że był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo zapisów wskazanych w art. 100c ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 8 kwietnia 2022 r. oraz 100d ustawy zmieniającej z 13 stycznia 2023 r. Podstawę takiego uprawnienia Sąd wywodzi z art. 45 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 3 Konstytucji zawierającego zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw. Oznacza to konieczność zagwarantowania dostępu do sądu w sprawach, których przedmiotem jest ochrona konstytucyjnych wolności lub praw. W sprawach, które nie dotyczą bezpośrednio ochrony praw konstytucyjnych, prawo do sądu może zostać ograniczone, o ile dopuszczają to klauzule limitacyjne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z ww. zapisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W opinii Sądu żadna z tych okoliczności stanowiącej podstawę wyłączenia ochrony prawnej nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie