II GSK 1094/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1474/20 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 marca 2020 r. nr BP.5530.18.2020.1103.BTM.2283 w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. Sp. z o.o. w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1474/20, po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. w C. (dalej: spółka, skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, organ) z 2 marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 stycznia 2020 r. w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania spółce nowych świadectw kierowców oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz spółki. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 16 listopada 2018 r. Prezes B. Sp. z o.o. O.P. zwrócił się o wydanie świadectwa kierowcy w celu zarobkowego przewozu rzeczy. Do wniosku przedstawiono m. in. kserokopię orzeczenia lekarskiego nr [...] oraz kopię orzeczenia psychologicznego nr [...] wydanego 8 września 2017 r. oraz zaświadczenie ZZ z 26 września 2018 r., w którym Prezes spółki oświadczył, że kierowca O.M. spełnia wymagania określone w art. 39a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.). Świadectwo zostało wydane spółce w dniu 16 listopada 2018 r. W toku postępowania wyjaśniającego wszczętego po wydaniu świadectwa organ ustalił, że przedłożone przy wniosku kopie orzeczeń lekarskiego i psychologicznego nie są autentyczne tzn. nie zostały wystawione przez osoby wskazane jako ich autorzy. Z wyjaśnień spółki wynikało, że przedłożyła organowi kserokopie orzeczeń i świadectwa kwalifikacji zawodowej sporządzonych na podstawie dokumentów otrzymanych od wymienionego kierowcy. Spółka stwierdziła, że nie ma możliwości prawnej sprawdzenia dokumentów, które przedstawia kierowca celem zatrudnienia. Zdaniem skarżącej dokumenty, które zostały złożone do GITD z prośbą o wydanie świadectwa kierowcy były zweryfikowane i zaakceptowane przez Inspektorat i na tej podstawie kierowca otrzymał świadectwo kierowcy. Decyzją z 7 stycznia 2020 r. Inspektor cofnął świadectwo kierowcy udzielone 16 listopada 2018 r. dotyczące kierowcy O.M. oraz zawiesił wydawanie przedsiębiorcy B. sp. z o.o. nowych świadectw kierowców przez okres jednego roku. W podstawie prawnej organ wskazał art. 4 pkt 22, art. 32a, art. 32f ust. 2 u.t.d. w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1072/2009). Zaskarżoną decyzją z 2 marca 2020 r. Inspektor utrzymał w mocy własną decyzję z 7 stycznia 2020 r. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). uchylił decyzję Inspektora z 2 marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 7 stycznia 2020 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ w tej sprawie nie budzą wątpliwości, dlatego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.). Niemniej, w ocenie sądu, prawidłowość ustaleń nie przełożyła się na prawidłowe rozstrzygnięcie tej sprawy. WSA wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 32f ust. 2 pkt 1 u.t.d. właściwy organ obowiązany jest do cofnięcia świadectwa kierowcy, jeżeli jego posiadacz podał nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy i w tym zakresie wskazana sankcja została zastosowana prawidłowo. Jednak w ocenie WSA cofnięcie świadectwa kierowcy stanowi jedyną dopuszczalną sankcję w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku, bowiem przepisy rozporządzenia nr 1072/2009 za to naruszenie nie przewidują sankcji w postaci zawieszenia wobec przedsiębiorcy transportowego możliwości wydawania świadectw kierowców. Tego rodzaju sankcja, zgodnie art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1072/2009, została zastrzeżona wyraźnie dla innego rodzaju naruszeń i może zostać nałożona jedynie w przypadku poważnego naruszenia obejmującego przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Wskazane zróżnicowanie administracyjnych sankcji niepieniężnych w zależności od typów wykrytych przez organy naruszeń znajduje uzasadnienie w tzw. tabeli korelacji, zamieszczonej w załączniku nr IV do rozporządzenia nr 1072/2009. W ocenie sądu pierwszej instancji z powyższego jasno wynika, że art. 32f ust. 2 pkt 1 u.t.d., w zakresie w jakim przewiduje sankcję w postaci zawieszenia wydawania świadectw kierowcy za czyn polegający na podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, pozostaje niezgodny z bezpośrednio skutecznym w rodzimym porządku prawnym art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1072/2009. Z tych przyczyn, stosownie do przewidzianej w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 288 zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej reguły pierwszeństwa bezpośrednio stosowalnego rozporządzenia przed ustawą krajową, WSA zastosował przepis rozporządzenia z pominięciem nakładającego dotkliwsze sankcje przepisu ustawy krajowej. Jednocześnie WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Inspektor dokona ponownej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowane normy, z pominięciem tej krajowej, która wbrew art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1072/2009 obliguje do zawieszenia wydawania świadectw kierowcy w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy. Skargę kasacyjną wniósł Inspektor, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Inspektor zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32 b ust. 5 pkt 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1072/2009, pkt 12 i pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zgodnie z prawem wspólnotowym, sankcją nakładaną w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku o świadectwo kierowcy jest tylko i wyłącznie cofnięcie tego dokumentu, podczas gdy właściwa interpretacja powołanych norm powinna prowadzić sąd pierwszej instancji do odmiennych wniosków. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Organ postawił zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a więc art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32b ust. 5 pkt 2 u.t.d. i wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie tych regulacji nie ma podstaw do zawieszenia wydawania przez skarżącą spółkę nowych świadectw dla kierowców przez okres 1 roku. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on trafny i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Skutkiem tego musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku, a w realiach rozpoznawanej sprawy także oddalenie skargi spółki, bowiem stan faktyczny sprawy był niewątpliwy, a spór sądowy dotyczył tylko materii objętej prawem materialnym. Sąd drugiej instancji podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej. Odpowiada on bowiem stanowisku prezentowanemu przez NSA w sprawach dotyczących zawieszenia wydawania nowych świadectw dla kierowców w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia świadectwa kierowcy. W tym zakresie należy syntetycznie powtórzyć stanowisko sądu drugiej instancji przyjęte w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 465/20, cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Organ wskazuje w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32b ust. 5 pkt 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1072/2009, pkt 12 i pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 i jest zdania, że sąd błędnie przyjął, że przepisy krajowe są niezgodne ze wskazanym rozporządzeniem unijnym. Odnosząc się do tak przedstawionej kwestii przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32f ust. 2 u.t.d., w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy – właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku. W myśl art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenie nr 1072/2009, właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy. Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej. Państwa członkowskie na mocy pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 zostały zobowiązane do podjęcia działań niezbędnych do wykonania niniejszego rozporządzenia, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Zgodzić się należy z organem, że ryzyko utraty świadectwa kierowcy, które na skutek złożenia nieprawdziwego oświadczenia zostało uzyskane przez przedsiębiorcę nielegalnie, nie oznacza żadnej realnej straty po stronie przedsiębiorcy. Cofnięcie świadectwa kierowcy nie stanowiłoby skutecznej bądź odstraszającej sankcji. Przedsiębiorca na skutek niezgodnego z prawem uzyskania świadectwa kierowcy traci jedynie ten dokument, który przy założeniu, że przedsiębiorca podałby prawdziwe informacje, nie mógłby w ogóle być wydany. Sąd drugiej instancji zauważa, że stosownie do art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009, wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. W myśl zaś art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: - na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych oraz, w odpowiednich przypadkach, - na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1. Treść powyższych przepisów koresponduje z pkt 12 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 zgodnie, z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Zatem zasadnym jest uznanie, że przepis art. 32f ust. 2 u.t.d. realizuje zawarty w art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1072/2009 nakaz podjęcia przez państwa członkowskie właściwych środków mających na celu zapewnienie niezwłocznego zwrotu przez przewoźnika świadectwa organom wydającym, w przypadku gdy warunki, na których zostało wydane nie będą mogły być spełnione. Natomiast zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku, jest konsekwencją zobowiązania państw członkowskich do podjęcia działań w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 r.). Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że skoro w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie może ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Podkreślić należy, że literalne brzmienie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wskazuje, że sankcje określone w tym przepisie muszą zostać nałożone w przypadku poważnego naruszenia, przy czym za poważne naruszenie ustawodawca nakazuje uznać wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Pozyskiwanie świadectwa kierowcy w sytuacji niespełnienia warunków stanowiących podstawę jego wydania lub na skutek podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, stanowi o niewłaściwym wykorzystywaniu przez przedsiębiorcę tego świadectwa. Jak zauważa się w orzecznictwie niewłaściwie wykorzystywanie świadectwa kierowcy poprzez niespełnienie warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy, prowadzi do bardzo poważnego naruszenia polegającego na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy. Z tych względów NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (pkt 1 i 2 sentencji). O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) zasądzając od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego organu w postępowaniu kasacyjnym.