III SAB/Gd 223/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego A. A. o wydanie polskiego dokumentu podróży w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 10 lipca 2023 r. A. A., obywatel Afganistanu, wystąpił do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, wskazując, że utracił wcześniej posiadany dokument podróży oraz, że jest objęty ochroną uzupełniającą w Polsce. W związku z przedłużającym się postępowaniem wnioskodawca złożył ponaglenie, które wpłynęło do organu 4 czerwca 2024 r. W dalszej kolejności wnioskodawca wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od czasu złożenia wniosku organ nie wydał decyzji. Wskazał, że od 30 lat nie był w Afganistanie, a ambasada tego kraju nie wydaje zaświadczeń ani paszportów, co uniemożliwia mu uzyskanie paszportu w Polsce. Jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej opieki, organ tymczasem wymaga od niego dokumentów, które nie są potrzebne do wydania polskiego dokumentu podróży. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie zachodzą przeszkody do wydania skarżącemu dokumentu. Skarżący był dwukrotnie wzywany przez organ do usunięcia braków wniosku, jednak do tej chwili go nie uzupełnił. W związku z tym organ przewiduje wydanie decyzji w sprawie w ciągu 14 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Poprzedzona została ponagleniem z 4 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu), tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, Sąd bada zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Nadto przedmiotem oceny sądu w takiej sprawie jest kwestia terminowości działań organu, a nie merytoryczny sposób zakończenia sprawy. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży, w myśl art. 229 ust. 1 w zw. z art. 226 pkt 2 oraz art. 231 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.), dalej "u.c.", wymaga w pierwszej kolejności złożenia przez cudzoziemca wniosku o wydanie takiego dokumentu na formularzu, wraz ze stosownymi załącznikami. Zgodnie z art. 231 ust. 1 ww. ustawy wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 (w tym polskiego dokumentu podróży), składa się na formularzu zawierającym: 1/ dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, 2/ dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, 3/ adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem oraz dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku (ust. 2). W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca (ust. 3). W myśl zaś art. 252 u.c. polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1/ zezwolenia na pobyt stały, 2/ zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2a/ zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9, 3/ ochrony uzupełniającej, 4/ zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują w jakim terminie Wojewoda wydaje polski dokument podróży, jednak nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym. Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi bowiem elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Wskazują na to wprost regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w których przyjęto zasadę, według której organy mają działać "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.). Z art. 12 § 1 k.p.a. wynika zaś powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Według § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zważywszy więc, że przepisy u.c. nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 u.c., w tym polskiego dokumentu podróży, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy, wynikające z przytoczonych wcześniej przepisów k.p.a. W realiach sprawy skarżący złożył wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca 10 lipca 2023 r. (data wpływy do organu). Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność w postaci wezwania strony do stawienia się i złożenia wyjaśnień, organ podjął 4 stycznia 2024 r. czyli po upływie prawie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Następnie w związku z informacjami przekazanymi drogą mailową, organ 29 stycznia 2024 r. poinformował skarżącego, że zakończył gromadzenie materiału dowodowego w sprawie i poinformował cudzoziemca o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Poinformowano również, że w razie nie stawienia się strony decyzja zostanie podjęta na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W dalszym toku postępowania organ 26 kwietnia 2024 r. wezwał skarżącego m.in. do przedłożenia m.in. tłumaczeń wskazanych dokumentów. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w dniu 4 czerwca 2024 r. złożył wyjaśnienia w kwestii tłumaczeń, przedłożył dokumenty oraz złożył ponaglenie. Pismem datowanym na 6 czerwca 2024 r. organ ponownie poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz, że skarżący nie spełnia przesłanek pozytywnego załatwienia sprawy, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnie z żądaniem wniosku. Do dnia wydania wyroku organ nie poinformował sądu o załatwieniu sprawy wszczętej z wniosku skarżącego. Z powyższych powodów Sąd uznał, że zarzut bezczynności jest w niniejszej sprawie uzasadniony. Przy czym należy zwrócić uwagę, że organ dokonywał czynności w sprawie ze znacznym przekroczeniem terminów wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności lub przewlekłości będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 659/23). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest więc stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na uznanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 661/24). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi. Na ocenę tę ma wpływ charakter sprawy, brak potrzeby prowadzenia w jej ramach czasochłonnego i skomplikowanego postępowania oraz fakt, że organ przez prawie 6 miesięcy wykazał się całkowitym brakiem aktywności, przy czym do dnia orzekania przez Sąd organ nie poinformował o tym, że wniosek skarżącego został załatwiony. Zmiany kadrowe nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczność ta wiąże się z niedochowaniem przez organ władzy publicznej należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych. Należy także stwierdzić, że nie jest usprawiedliwieniem organu fakt, że skarżący nie nadesłał żądanego dokumentu, o czym pisze w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze bowiem, jak wynika z akt sprawy, skarżący składał wyjaśnienia w tym zakresie, po drugie nawet gdyby organ ocenił działania skarżącego jako niewystarczające winien we właściwym czasie wydać rozstrzygnięcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego. Skoro zaś do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy . W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.