II SA/Wa 2051/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga [...] Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st Warszawy z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...].08.2020 r. [...] Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1. Wskazanie kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia poszczególnych pracowników OPS [...] według zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca dokonanej podwyżki wynagrodzenia oraz jej kwotą w okresie od stycznia 2019 r. do lipca 2020 r. 2. Wskazanie listy awansowanych pracowników OPS [...] według zajmowanego stanowiska wraz z imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony za okres od stycznia 2019 r. do lipca 2020 r. Dnia [...] sierpnia 2020 r. organ przedstawił wnioskodawcy listę awansowanych pracowników ośrodka oraz listę osób, które otrzymały podwyżkę z zaznaczeniem, że ta druga lista zawiera tylko nazwiska tych, którzy wyrazili zgodę na ujawnienie tej informacji lub pełnią funkcje publiczne. W dniu [...].08.2020 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji z pkt 1 w stosunku do 15 osób, zatrudnionych na stanowiskach pracy: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego. Jako uzasadnienie odmowy udostępnienia ww. informacji organ wskazał brak zgody osób zatrudnionych na ww. stanowiskach, a tym samym zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. Organ podkreślił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ uznał, iż ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia pracownika może stanowić naruszenie jego dóbr osobistych i sfery prywatności. W odpowiedzi na wydaną decyzję, zgodnie z błędnym pouczeniem organu - wnioskodawca wniósł odwołanie od ww. decyzji do samorządowego kolegium odwoławczego. Organ samodzielnie przyjął następnie, że skoro błędnie pouczył stronę (o prawie do wniesienia odwołania, a powinien poinformować stronę o prawie do ponownego rozpatrzenia sprawy), to może sam skorygować błędnie wydaną decyzję w ten sposób, że potraktuje odwołanie strony jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ nie przesłał więc wniesionego odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego, ani też nie poinformował strony o błędnym pouczeniu. W rezultacie, w dniu [...].09.2020 r., organ wydał decyzję, w której podtrzymał odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, w tym samym zakresie i z tych samych przyczyn, jakie zostały podane w decyzji z [...].08.2020 r. [...] Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej [...] OPS [...]) wniósł skargę od w.w. decyzji, zarzucając naruszenie art 4, art 13 oraz art. 16 ust 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w związku z brakiem częściowej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...].08.2020 r. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Powyższe kwestie są bezsporne, ponieważ Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w Warszawie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje odnoszące się do wynagrodzeń pracowników mają co do zasady charakter informacji publicznych, gdyż dotyczą kwestii dysponowania przez organ majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej nastąpiło w art. 6 u.d.i.p.: zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu charakteru informacji. Co do zasady, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. przewiduje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. W świetle tego w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Ze środków tych pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego; informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest więc informacją publiczną. W sprawie niniejszej organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji z pkt 1 wniosku w stosunku do 15 stanowisk pracy, tj. osób zatrudnionych na stanowisku: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego. Sąd nie ma wątpliwości, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych, a ponieważ jednocześnie nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności, informacja o ich zarobkach nie podlega ujawnieniu. Jak zasadnie zauważył organ w decyzji, ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia pracownika może stanowić naruszenie jego dóbr osobistych i sfery prywatności. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sąd, orzekający w składzie niniejszej, uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, gdyż osoby zatrudnione na stanowisku: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego, nie pełnią funkcji publicznych. Osoby te wykonują bowiem czynności i zadania o charakterze wyłącznie pomocniczym, organizacyjnym, usługowym. Jeżeli nawet takie czynności są podejmowane w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji" (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15). Wysokość wynagrodzeń pracowników nie pełniących funkcji publicznych może być udostępniona wyłącznie za ich zgodą. Skoro takiej zgody nie udzielono, organ obowiązany był odmówić udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Jakkolwiek więc Sądowi w składzie niniejszym znane jest stanowisko WSA w Warszawie, wyrażone w sprawie II SA/Wa 372/19, nie można go podzielić i uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną np. specjalistę ani starszego specjalistę pracy socjalnej w Ośrodku Pomocy Społecznej, taka osoba nie pełni bowiem funkcji publicznej we wskazanym wyżej znaczeniu. Z opisanych wyżej przyczyn skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.