III SAB/Wr 207/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. M. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) w dniu 16 marca 2023 r. (data wpływu do organu) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku z 23 marca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) — dalej: k.p.a. w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) — dalej: u.c. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że 15 kwietnia 2022 r. do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 r., poz. 583 ze zm.) — dalej: u.p.o.u. dodano art. 100c, który określa, że do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz innych spraw, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie, w wyniku kolejnej nowelizacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz. U. 2023 r., poz. 103 ze zm.), termin ten został przedłużony do 24 sierpnia 2023 r. (art. 100d u.p.o.u.) oraz do 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zmieniony przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U.2023 r., poz.1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r.). Dalej organ podnosi, że zgodnie z § 4 tego artykułu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W sprawach zainicjowanych skargą na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd powinien ustalić czy zjawisko to wystąpiło w sprawie i jeśli tak, to w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń, podjąć dalsze środki wskazane w art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przez bezczynność organu należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, lub w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a., czyli w terminie wyznaczonym przez organ (w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych). Żeby stwierdzić bezczynność organu, należy więc ustalić, czy organ nie załatwił sprawy w terminie i nie ma znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, czy wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 37.). W rozpatrywanej sprawie przepisem szczególnym wskazującym termin załatwienia sprawy jest art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego treścią decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, zaś analiza regulacji wskazanej w tym artykule pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 23 marca 2022 r. Pismem z 1 sierpnia 2022 r. strona skarżąca zawnioskowała o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz potwierdzający, że wniosek ten nie zawiera braków formalnych. Do pisma skarżąca dołączyła aktualne dokumenty. W dniu 4 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a 16 marca 2023 r. skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Pismem z 12 kwietnia 2023 r. organ wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. W tym samym dniu wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu oraz o uzupełnienie dokumentów w sprawie. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Jak wynika z wyżej wspomnianych art. 100c i art. 100d u.p.o.u., w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1, co z kolei wynika z art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u., przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. określa, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ważna jest także regulacja art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u. Stosownie bowiem zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z przepisów art.100c ust.1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. wynika zatem, że z chwilą wejścia w życie tego przepisu czyli od 15 kwietnia 2022 r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (tzn. na okres od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r.). Z przepisów powyższych wynika także i to, że w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Niewątpliwie — na co zwrócił uwagę WSA w Łodzi — wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał (wyrok WSA w Łodzi z 14.12.2022 r., III SAB/Łd 130/22, LEX nr 3452937). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy zauważyć należy, że strona skarżąca jest obywatelem Ukrainy. Wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 23 marca 2022 r. W treści skargi podkreślono, że strona skarżąca nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi i z tego faktu wywodzi, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma zastosowania w jej przypadku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, we wniosku z 23 marca 2022 r. skarżąca podała, że jej ostatni wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał miejsce w dniu 11 marca 2022 r., zatem ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy będzie miała zastosowanie w jej sprawie. Ustawa ta ma bowiem zastosowanie do wszystkich obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 24 lutego 2022 r. Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Wobec tego, bieg terminu na załatwienie wniosku strony skarżącej z 23 marca 2022 r. rozpoczął się 24 marca 2022 r., jednakże uległ zawieszeniu od dnia 15 kwietnia 2022 r. i zawieszenie to trwa — zgodnie z art. 100d u.p.o.u. — do 4 marca 2024 r. Tym samym bezzasadny jest wniesiony przez stronę skarżącą zarzut bezczynności organu. W konsekwencji bezzasadne są jej twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądaniu przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.