II SA/Wr 340/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej miejsca prowadzenia działalności wydanej w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. (nr SKO[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia P. sp. z o.o. z siedzibą w P. P. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Głogowa z dnia [...] 2021 r. (nr WOŚ.[...]) w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej miejsca prowadzenia działalności, w związku ze wszczętym postępowaniem administracyjnym z wniosku skarżącej dotyczącego zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12, na terenie placu zlokalizowanego w G. przy ul. R. [...], część działki nr [...], obręb F., miasto G. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że w dniu 7 XII 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo działającego z upoważnienia Starosty Głogowskiego - Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, w którym powołując się na przepis art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) – dalej jako "u.o.", zwrócił się on o opinię w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12, na terenie placu zlokalizowanego w G. przy ul. R. [...] (część działki nr [...], obręb F., miasto G.), udzielonego skarżącej decyzją Starosty Głogowskiego z dnia [...] 2016 r. (nr OŚ.[...]). W ocenie SKO należało zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana przez skarżącą działalność jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/300/21 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 24 II 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wschodniej Dzielnicy Przemysłowej w Głogowie (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2021 r., poz. 1235) – dalej jako "MPZP". Bezsporne jest bowiem, że z zapisów przywołanego MPZP wynika, iż teren działki nr [...], obręb F. w G., objęty wnioskiem, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MU. W ocenie SKO w ramach wyznaczonej w MPZP funkcji 1MU dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przy czym funkcja o charakterze usługowym obejmuje wyłącznie usługi o charakterze lekkim, towarzyszącym funkcji usługowej. Lokalny uchwałodawca dopuścił na terenie działki nr [...] możliwość prowadzenia działalności usługowej jednak - zdaniem SKO - dopuszczone usługi, wymienione przykładowo, dość szczegółowo wskazują, iż mają być dopełnieniem i uzupełnieniem przewidzianej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Tym samym przewidziane usługi nie mogą kolidować i zakłócać zabudowy mieszkaniowej. SKO zaznaczyło, skarżąca zajmuje się głównie hurtowym skupem i przerobem złomu czarnego oraz złomu metali kolorowych, w tym złomu z metali: miedź, ołów, żeliwo, mosiądz, chromonikiel, stal, brąz, cynk, aluminium. Ponadto na terenie oddziału przewiduje się możliwość zbierania oraz przetwarzania odpadów palnych takich jak: makulatura, zużyte opony, drewno, tekstylia, tworzywa sztuczne oraz odpady wielkomateriałowe zawierające frakcje palne. Zdaniem SKO należało przyjąć, że racjonalny uchwałodawca, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, wyklucza prowadzenie gospodarki odpadami, polegające na przetwarzaniu odpadów, która to działalność może stanowić uciążliwość dla zamieszkującej ten teren ludności i dla środowiska, poprzez emisje różnych substancji do środowiska, w tym hałas, pyły, oraz ze względu na rodzaj przetwarzanych odpadów łatwopalnych, może stanowić zagrożenie pożarowe. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 6a u.o., poprzez błędną interpretację zapisów MPZP. Stawiając powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż na części działki o nr geod. [...], obręb F., miasto G. prowadzi działalność usługową związaną ze zbieraniem i przetwarzaniem (poza instalacjami i urządzeniami) odpadów, w ramach prowadzonego od lat punktu skupu złomu. Zdaniem skarżącej MPZP dopuszcza możliwość świadczenia na przedmiotowej działce działalności usługowej, wskazując przykładowy, otwarty katalog działalności dopuszczalnych na tym terenie. W przedmiotowej sprawie nie występuje zawężenie katalogu sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętych "usług". Zatem planowana działalność mieści się w ramach przeznaczenia "usługi". Dalej skarżąca zaznaczyła, że gospodarowanie odpadami możliwe jest nie tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", ale także na terenach o funkcji produkcyjnej oraz usługowej. W obowiązującym zaś MPZP dla przedmiotowego terenu nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy działalności usługowej. W ocenie skarżącej MPZP, mocą § 4 ust. 7, wskazał jednoznacznie zamknięty katalog przypadków, w których prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest zabronione, ograniczając taki zakaz do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Przedmiotowa nieruchomość przy ul. R. [...], tj. część działki o nr geod. [...], obręb F., miasto G. znajduje się zaś poza obszarem "szczególnego zagrożenia powodzią". W ocenie skarżącej, jeśli intencją organu planistycznego byłoby zakazanie prowadzenia działalności polegającej na odzysku odpadów, zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 7 MPZP, dotyczyłby szerszego obszaru planu lub zostałby wskazany dla całości obszaru, na którym obowiązuje przedmiotowym plan. Ponieważ zapis ten dotyczy jedynie "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" należy uznać, iż na pozostałym obszarze objętym MPZP zakaz ten nie obowiązuje. Nadto skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 6 pkt 11 MPZP gospodarka odpadami winna być prowadzona "zgodnie z przepisami odrębnymi" bez wskazania dodatkowych obostrzeń czy zakazów. Dodatkowo podkreśliła, że przedmiotowa opinia dotyczy obecnie prowadzonej działalności. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało uwzględnić, że zasadniczą podstawę materialnoprawną jego wydania stanowił art. 41 ust. 6a i 6b u.o. Jak wynika z art. 41 ust. 6a u.o., organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg uzyskania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 6b u.o., w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 kpa, przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Z powyższego wynika, że postępowanie akcesoryjne w przedmiocie wyrażenia przez wójta opinii w sprawie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów prowadzone jest w formule milczącego załatwienia sprawy. Jeśli bowiem wójt nie wyda opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 kpa, a więc nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania wydania opinii, przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. W okolicznościach sprawy termin do wydania opinii został zachowany. Organ I instancji otrzymał bowiem żądanie wydania opinii w dniu 7 XII 2021 r., zaś postanowienie w przedmiocie opinii organ ten wydał w dniu 14 XII 2021 r. i nadał za pośrednictwem wyznaczonego operatora pocztowego w dniu 15 XII 2021 r. Termin do wyrażenia opinii został więc zachowany i nie nastąpił w tym przypadku skutek w postaci milczącej zgody. Również merytoryczna kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa. Jakkolwiek art. 41 ust. 6a u.o. nie określa zakresu przedmiotowego opinii, jednak zakres ten można określić porównując treść art. 41 ust. 6a z art. 46 ust. 1 pkt. 1-3 u.o. Według art. 46 ust. 1 u.o., właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Należy więc stwierdzić, że zakres opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy planowane przetwarzanie odpadów zgodne jest z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a więc przede wszystkim z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 V 2021 r., II SA/Rz 57/21, CBOSA). W okolicznościach sprawy negatywne stanowisko organu opiniującego oparte było na ustaleniach wynikających z MPZP. Według bowiem § 12 pkt 1 MPZP, teren objęty wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol 1 MU), rozumianej jako budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne oraz obiekty, budynki i lokale użytkowe przeznaczone na potrzeby handlu, gastronomii, usług (jak: usługi biurowe i konferencyjne, usługi związane z działalnością twórczą i projektową, usługi związane z obsługą firm, usługi finansowe, usługi rzemiosła), drobnej produkcji typu piekarnia, cukiernia, zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, sportu i rekreacji, administracji oraz innych podobnych funkcji, a także obiekty i urządzenia budowlane związane z tą zabudową. Rację mają organy obu instancji stwierdzając, że zamierzone przez skarżącą przetwarzanie odpadów polegające na skupie i przerobie makulatury, opon, drewna, tworzyw sztucznych i tekstyliów nie jest zgodne z wyżej opisaną funkcją 1 MU. Sąd podkreśla, że jakkolwiek MPZP dopuszcza na tym terenie działalność "usługową" oraz z zakresu "drobnej produkcji" lecz wyłącznie taką, która harmonizuje z funkcją mieszkaniową, stanowiąc jej naturalne uzupełnienie. Z § 12 pkt 1 MPZP wynika expressis verbis, że chodzi wyłącznie o takie "usługi" jak: usługi biurowe i konferencyjne, usługi związane z działalnością twórczą i projektową, usługi związane z obsługą firm, usługi finansowe i usługi rzemiosła. Nie sposób w tak określonym katalogu zmieścić planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia z zakresu przetwarzania odpadów. Z § 12 pkt 1 MPZP wynika też jednoznacznie, że dopuszczalna jest także "drobna produkcja" typu piekarnia i cukiernia. Ponadto powołany przepis dopuszcza obiekty przeznaczone na potrzeby zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, sportu i rekreacji, administracji oraz innych podobnych funkcji. Przedsięwzięcie skarżącej nie służy realizacji żadnej z wyżej wymienionych funkcji. Jakkolwiek rację ma skarżąca podnosząc, że MPZP nie formułuje katalogu zamkniętego odsyłając do innych funkcji, jednak zaznaczyć należy, że chodzi tu wyłącznie o "inne podobne funkcje". Kryterium "podobieństwa" jest w tym przypadku rozstrzygające i wyklucza możliwość realizacji takiego sposobu użytkowania nieruchomości, który w żaden sposób nie nawiązuje do wyżej opisanego przeznaczenia, a w szczególności użytkowania, które jednoznacznie jawi się jako kolidujące z funkcją mieszkaniową. Planowane przez skarżącą zamierzenie nie może być potraktowane jako usługa (produkcja) o charakterze drobnym, towarzyszącym i uzupełniającym funkcję mieszkaniową. Wbrew sugestii zawartej w skardze powyższe stanowisko nie stoi w opozycji do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, że działalność z zakresu przetwarzania odpadów może być realizowana nie tylko na terenach przeznaczonych w planach miejscowych na cele gospodarki odpadami, ale również na terenach o funkcji produkcyjnej czy nawet usługowej. Stanowisko to bowiem nie oznacza, że każdy teren o funkcji produkcyjnej lub usługowej umożliwia realizowanie tego typu przedsięwzięcia. Jeśli bowiem – jak w konkretnym przypadku – plan miejscowy określa przeznaczenie terenu jako mieszkaniowo-usługowe, zastrzegając przy tym jednoznacznie, że chodzi o usługi o charakterze towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej, to nie sposób uznać, że na takim terenie dopuszczalna jest działalność gospodarcza w zakresie przetwarzania odpadów. Trafności przeprowadzonej przez organy obu instancji oceny nie podważa też § 4 ust. 7 MPZP, z którego wynika, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz podejmowania działań utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe oraz lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania, zgodnie z przepisami odrębnymi. Wbrew argumentacji skargi z faktu, że MPZP zabrania prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie można wyprowadzić wniosku, że na wszystkich innych obszarach MPZP taką działalność dopuszcza. O tym bowiem, czy konkretna działalność może być realizowana na danym terenie rozstrzyga przede wszystkim funkcja tego terenu określona w MPZP. W rozpatrywanej sprawie jest to funkcja mieszkaniowo-usługowa, która jak wyżej wyjaśniono, wyklucza działalność z zakresu przetwarzania odpadów. Także treść § 6 pkt 11 MPZP nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia. Wynika z niego, że gospodarka odpadami ma być prowadzona zgodnie z przepisami odrębnymi. Przyjęta przez organy ocena w żaden sposób nie podważa tego obowiązku, a już w szczególności nie formułuje dodatkowych obostrzeń w zakresie gospodarki odpadami. W świetle art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. zezwolenie na przetwarzanie odpadów może być wydane pod warunkiem zgodności m.in. z przepisami prawa miejscowego, a więc także przepisami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach sprawy nie może także zostać uwzględniony argument skargi powołujący się na okoliczność prowadzenia już przez skarżącą tego rodzaju działalności na przedmiotowym terenie. Należy zaznaczyć, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (zob. art. 35 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2022 r., poz. 503). Fakt zatem, że skarżąca prowadziła wcześniej na terenie objętym MPZP działalność w zakresie przetwarzania odpadów nie oznacza, że nabywa ona uprawnienie do rozwijania takiej działalności niezależnie od ustaleń aktualnie obowiązującego MPZP. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.