III OW 50/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton oraz innych niż niebezpieczne zlokalizowanej na ulicy [...] w [...] postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. (data prezentaty NSA), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Marszałek Województwa Podlaskiego, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Prezydentem Miasta Białegostoku a Marszałkiem Województwa Podlaskiego w sprawie wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...], [...] (dalej jako: "Spółka"), o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton oraz innych niż niebezpieczne zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...] poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Białegostoku jako organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego jako organu właściwego w sprawie. Argumentując swoje stanowisko wskazał, między innymi że przytoczone przez Marszałka Województwa Podlaskiego postanowienie z dnia 9 października 2018 roku w sprawie sygn. akt II OW 50/18 dotyczyło sporu o zakwalifikowanie instalacji do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a nie rozstrzygało kwestii podnoszonych w sprawie niniejszej tj. wywiedzenia kompetencji marszałka województwa do wydania pozwolenia zintegrowanego dla planowanej inwestycji. Nadto odwołał się do uzyskanej przez [...] Sp. z o.o. w [...] w analogicznej sprawie decyzji pozwolenia zintegrowanego wydanej właśnie przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z dnia 12 marca 2024 roku oraz opinii Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 20 czerwca 2024 roku, które to dokumenty załączył przy odpowiedzi argumentując też i tym swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54; dalej jako: "p.o.ś."), który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. wynika, w jakich przypadkach organem właściwym (w tym również do wydania pozwolenia zintegrowanego) jest marszałek województwa. Dotyczy to następujących spraw: "1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1; 3) pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; o których mowa w art. 237 i art. 362 ust. 1 ̶ 3, w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu" (art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś.). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Prezydentem Miasta Białegostoku, bowiem każdy z organów podnosi, że nie są właściwie do rozpoznania wniosku Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton oraz innych niż niebezpieczne zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...]. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie ma analiza wniosku Spółki w kontekście definicji ustawowych ustawy o odpadach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Spółka planuje instalację do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton oraz innych niż niebezpieczne w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów. Zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Środowiska"), instalacja ta to "instalacja w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia". Tego rodzaju kwalifikacja prawna uzasadnia konieczność uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej instalacji. Działania, do których odsyła cytowany wyżej przepis to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów. Należy także zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587; dalej jako: "ustawa o odpadach"), ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów, rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt sprawy, Spółka nie planuje wstępnego magazynowania odpadów jako ich wytwórca, ponieważ tego rodzaju działalność wyłącza kwalifikacja instalacji wynikająca z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska. Tego rodzaju forma magazynowania odpadów nie mieści się w katalogu instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Spółka nie jest także prowadzącym przetwarzanie odpadów niebezpiecznych. Spółka na terenie zakładu planuje bowiem działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów, ale innych niż niebezpieczne. Oznacza to, że art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz lit. c nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Zgodnie zatem z wnioskiem Spółki, jej działalność objęta pozwoleniem zintegrowanym ma obejmować zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych, a więc mieści się w definicji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach. Zbieranie odpadów to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach). Wynika z tego, że Spółka nie planuje obecnie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych, które zostało zdefiniowane jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). W konsekwencji brak jest podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej instalacji jako instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów"), a więc jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei wyklucza właściwość Marszałka Województwa Podlaskiego w tej sprawie. Dalej, kwalifikacja instalacji na podstawie § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów nie opiera się na odesłaniu z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska. Działania, do których odsyła przedmiotowy przepis to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów (a więc między innymi formy odzysku lub unieszkodliwiania). Nie oznacza to jednak, że instalacje, o których stanowi ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska są instalacjami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ponieważ z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że chodzi tu o instalacje do magazynowania odpadów niebezpiecznych "w oczekiwaniu na działania" polegające na przetwarzaniu odpadów. Jest to zatem regulacja, która koresponduje z pojęciami prawnymi ustawy o odpadach, gdzie wyraźnie rozróżniono tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów od ich późniejszego odzysku lub unieszkodliwiania. Ustawodawca dopuszcza zatem sytuację, w której w jednej instalacji odpady niebezpieczne są jedynie magazynowane przez zbierającego odpady (i nie jest to instalacja zawsze znacząco oddziałująca na środowisko), a ich przetwarzanie (odzysk lub unieszkodliwianie) następuje w innej instalacji prowadzonej w ramach odrębnego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. Nadto przyjdzie wskazać, że argumentacja Prezydenta Miasta Białegostoku odnosząca się do braku analogii ze sprawą rozstrzygniętą przez NSA o sygn. akt II OW 50/18 ze sprawą niniejszą, gdyż niby dotyczyła ona zakwalifikowania instalacji do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a nie rozstrzygać kwestii podnoszonych w sprawie niniejszej tj. wywiedzenia kompetencji marszałka województwa do wydania pozwolenia zintegrowanego dla planowanej inwestycji, jest całkowicie nieuprawniona. Przywołane postanowienie NSA rozstrzyga kwestię właśnie sporu o właściwość wskazując w swej sentencji Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Prowadzone w ramach uzasadnienia tego wyroku analizy prawne dotyczące tego czy inwestycja jest inwestycją zaliczaną do potencjalnie znacząco oddziaływującą, czy zawsze znacząco oddziaływującą na środowisko legły właśnie u podstaw wskazania organu właściwego do wydania decyzji – pozwolenia zintegrowanego dla planowanej inwestycji tożsamej jak w sprawie niniejszej. Zasadnicze znaczenie bowiem w rozpoznawanej sprawie ma właśnie pierwotne ustalenie, że planowana przez Spółkę instalacja nie jest instalacją zawsze znacząco oddziałującą na środowisko, a więc organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Białegostoku, stosownie do art. 378 ust. 1 p.o.ś. Zupełnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje załączona do odpowiedzi na wniosek, dla wzmocnienia argumentacji przez Prezydenta Miasta Białegostoku decyzja Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 marca 2024 roku oraz opinia Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 20 czerwca 2024 roku. Stanowiska prezentowane w tych dokumentach, z którymi Sąd się zapoznał pozostają odmienne od poglądu wyrażonego w rozpoznawanej sprawie przez skład orzekający. Mając powyższe na względzie i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwy w sprawie.