II SA/Kr 1131/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 13 czerwca 2024 r. nr SKO-SW-4101-54/24 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi P. , stowarzyszenia ogrodowego z siedzibą w W. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 13 czerwca 2024 r. znak SKO-SW-4101-54/24 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości gruntowej. W stanie faktycznym sprawy skarżący wystąpił 4 grudnia 2015 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez skarżącego (stowarzyszenie ogrodowe) z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej obecnie przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w N. na części ogrodu obejmującej działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,5655 ha. Stowarzyszenie ogrodowe Decyzją z 21 kwietnia 2022 r. znak WGN.RGN.6841.3.2.2021.JBW Prezydent Miasta Nowego Sącza odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę nr [...] obr. [...] Miasto N. przy ul. [...] w N. . Organ wskazał, że działka jest przedmiotem współwłasności Miasta N. w [...] częściach, J. A. w [...] częściach, K. A. w [...] częściach, L. K. w [...] częściach, R. S. w [...] częściach i T. S. w [...] częściach. Organ, powołując się na art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych, wskazał, że stowarzyszenie ogrodowe z mocy prawa nabywa nieodpłatnie użytkowanie wyłącznie do nieruchomości po pierwsze zajętych pod rodzinne ogrody działkowe i po drugie stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nie spełniono warunku podmiotowego. W odwołaniu skarżący podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania na udziale we współwłasności nieruchomości. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nabycia prawa użytkowania powinno nastąpić na udziale należącym do miasta N. . Decyzją z 13 czerwca 2024 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi wyłącznej własności Gminy lecz stanowi przedmiot współwłasności Gminy i osób fizycznych. Jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania jest, by rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tergo warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Kolegium wskazało, że znane mu jest orzecznictwo dopuszczające ustanowienie użytkowania na udziale we współwłasności, niemniej w rozpatrywanej sprawie, tak ustanowione prawo rzeczowe zawsze będzie dotyczyć całej nieruchomości, a nie jedynie udziału przysługującego Gminie. Ingerencja zatem w prawo przysługujące pozostałym współwłaścicielom (osobom fizycznym) będzie nie do pogodzenia z możliwością wykonywania przysługującego im do tych nieruchomości prawa własności. Zdaniem SKO niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Wprawdzie po myśli art. 253 § 2 k.c. wykonywanie prawa użytkowania nieruchomości można ograniczyć do jej oznaczonej części, a co oznacza, że część nieruchomości, na której użytkowanie będzie wykonywane, winna być oznaczona, czyli dostatecznie zindywidualizowana. W niniejszej sprawie (z uwagi na brak możliwości fizycznego wyodrębnienia udziału przysługującego Gminie), użytkowanie ustanowione na udziale, obciążałoby całą nieruchomość, tj. mogłoby być wykonywane w stosunku do całej nieruchomości, a tym samym ingerowałoby w uprawnienia współwłaścicielskie przysługujące osobom fizycznym, a to nie byłoby zgodne z treścią "art. 75 ust. l u. r.o.d., który dopuszcza ustanowienie użytkowania tylko na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia: - art. 6, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne przyczyn podzielenia przez organ II instancji ustaleń organu I instancji w zakresie wydania decyzji odmownej, w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez P. nieruchomości na udziale należącym do miasta N. , co wynika z doktryny i orzecznictwa sądowego (między innymi wyroku WSA w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1484/16 oraz uchwały SN z dnia 28 marca 1980 roku sygn. akt: III CZP 11/80), a także całkowite pominięcie dominującej wykładni prawnej określonej we wskazanych wyżej orzeczeniach; - art. 75 ust. 1 oraz art. 75 ust, 2 i 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stwierdzenie nabycia użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD na rzecz P. obejmuje wyłącznie takie nieruchomości, których Gmina lub Skarb Państwa są właścicielem, pomijając całkowicie możliwość stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na udziale we własności nieruchomości, co jest niezgodne z doktryną i orzecznictwem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jak podkreślił skarżący, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1980 roku sygn. akt: III CZP 11/80, dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania na udziale we współwłasności nieruchomości. W niniejszej sprawie całkowicie pominięto wykładnię prawną wynikającą z orzecznictwa sądowego i doktryny, tym samym naruszając między innymi treść art. 6 kpa. Zdaniem skarżącego, błędne jest również rozumowanie organów obu instancji, jakoby z przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych wynikało ograniczenie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w trybie art. 75 i 76 do sytuacji, gdy Skarb Państwa czy Gmina jest właścicielem całej nieruchomości, a sytuacje współwłasności są wykluczone. Skoro możliwe jest ustanowienie użytkowania na udziale we własności nieruchomości to decyzja I instancji nie zawiera wystarczającego uzasadnienia przyczyn odmowy nabycia nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie należy wskazać przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2021.1073 t.j., dalej "u.r.o.d."), mogące mieć zastosowanie w sprawie. Art. 75. 1. W stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. 2. W przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 1, właściciel nieruchomości jest obowiązany wypłacić działkowcom oraz stowarzyszeniu ogrodowemu odszkodowania za nakłady poczynione na nieruchomości. Przy ustalaniu odszkodowań przepisy art. 22 stosuje się odpowiednio. 3. Wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania, określa się w decyzji, o której mowa w ust. 1. 4. Odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wydania nieruchomości. 5. Organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest: 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki. 6. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. 7. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Art. 76. 1. Właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. 2. W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. 3. Przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio. Lektura powyższych przepisów prowadzi do bezspornych wniosków, że tak co do art. 75 ust. 6 jak i 76 ust. 2 u.r.o.d., nabycie z mocy prawa – prawa użytkowania dotyczy nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ( art. 75 ust. 1 u.r.o.d.). Jednakże wymaga podkreślenia, albowiem jest to okoliczność kluczowa, że w obu przypadkach chodzi o nabycie z mocy prawa - prawa użytkowania nieruchomości. Skutkuje to niemożnością uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 252 kc, rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Co do zasady zatem prawo użytkowania ustanawia się na rzeczy i do takiego użytkowania odnoszą się w większości przepisy kc. Wyjątkową możliwość przewiduje art. 265 k.c., który powiada: Art. 265. § 1. Przedmiotem użytkowania mogą być także prawa. § 2. Do użytkowania praw stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu rzeczy. § 3. Do ustanowienia użytkowania na prawie stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu tego prawa. Zgodnie z poglądem, wyrażonym przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 maja 2015 r., V CSK 416/14, LEX nr 1711732, udział w nieruchomości wspólnej można obciążyć użytkowaniem, gdyż udział jest prawem, a nie rzeczą. Co do zasady, należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że w świetle powyższego przepisu, ustanowienie użytkowania na udziale w rzeczy wspólnej jest możliwe. Jednakże ta możliwość nie dotyczy nabycia z mocy prawa - prawa użytkowania w oparciu o art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d., albowiem zgodnie z tymi przepisami nabycie dotyczy wyłącznie nieruchomości. Jak to już wspomniano, zgodnie z art. 252 kc, rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Zgodnie z art. 45 k.c. "rzeczami w rozumieniu niniejszego kodeksu są tylko przedmioty materialne". Wedle zaś art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tak grunty, jak i budynki czy ich części są przedmiotami materialnymi, a więc rzeczami w rozumieniu art. 252 k.c. Wobec tego, nabycie prawa użytkowania w rozumieniu art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d, skoro dotyczy wyłącznie nieruchomości, a wiec rzeczy, a nie praw - dotyczy tylko użytkowania w rozumieniu art. 252 k.c. a nie art. 265 k.c. Innymi słowy, w sytuacji, gdy nieruchomość jest współwłasnością osób fizycznych oraz Miasta N. , nie można nabyć z mocy prawa użytkowania tej nieruchomości, skoro taka możliwość została zawarowana wyłącznie dla nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie wchodzi w grę użytkowanie na prawie ( tylko użytkowanie rzeczy). Podobny pogląd, choć z nieco inną argumentacją, wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 4.04.2024r. II SA/Kr 147/24, publ. CBOSA. Zupełnie na marginesie wskazać należy na zapatrywanie, które pokazuje, nawet przy przyjęciu możliwości nabycia prawa na udziale ( czemu Sąd stanowczo przeczy) - jak w praktyce rozminie się oczekiwanie skarżącego. "W przypadku użytkowania ustanowionego na prawie (art. 265 k.c.) korzystanie z przedmiotu użytkowania nie polega na fizycznym władztwie, lecz na wykonywaniu uprawnień wynikających z obciążonego prawa. Użytkownik prawa jest ponadto uprawniony do pobierania dochodów, jakie prawo przynosi zgodnie ze swym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (pożytków prawa – art. 54 k.c.)" (Kozioł Agata w: Fras Mariusz (red.), Habdas Magdalena (red.), Komentarz do art. 252 k.c., publ. Lex/el.). Z wymienionych przyczyn, skoro zarzuty skargi nie okazały się trafne, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.