II OW 21/24

Dnia 13 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Kórnik, a Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy budowy nasypu wraz z budową hangaru wraz z infrastrukturą towarzyszącą postanawia: wskazać Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ właściwy w sprawie. Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Kórnik, a Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, powstałego na gruncie sprawy budowy na działce ewidencyjnej [...], obręb ewid. [...], gmina Kórnik, powiat poznański, woj. Wielkopolskie, nasypu ze znacznych mas ziemnych oraz odpadów gruzu betonowo-ceglanego o stromej skarpie, klasyfikowanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999 r. Nr 112 poz. 1316 ze zm.) jako obiekt inżynierii lądowej i wodnej – sekcja 2, dział 21, grupa 213, klasa 2130, a realizowanego na cele funkcjonowania lotniska cywilnego [...] m.in. w związku z budową hangaru wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik zawnioskował o wskazanie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu jako organu właściwego w sprawie stosownie do art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". W obszernym uzasadnieniu wniosku wskazał, że nawiezienie mas ziemi spowodowało wielowątkową konieczność oceny działań inwestora, w tym pod kątem legalności "budowy". O zbadanie sprawy pod tym względem wnioskowały w licznych pismach J. sp. z o.o., J. sp. z o.o. oraz C. sp. z o.o. sp. k. W odpowiedzi na wniosek Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik ustosunkował się do argumentacji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartej w odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który – w jego ocenie – jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Z mocy art. 15 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spory, o których mowa w art. 4, wydaje postanowienie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym – art. 15 § 2 p.p.s.a. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z istoty sporów, o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia, który organ właściwy jest do rozpatrzenia sprawy nawiezienia mas ziemi wymieszanej z gruzem na działce nr [...], na której zlokalizowane jest lotnisko, w tym zrealizowano tam hangar wraz z infrastrukturą; zaś nawiezienie mas ziemi dodatkowo spowodowało powstanie skarpy. Oba organy w sprawie uznają się za niewłaściwe. Mamy zatem do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nadzór i kontrola nad przestrzeganiem procesu budowlanego wynika z przepisów prawa budowlanego i należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 P.b.), przy czym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego – art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. Stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1-3 P.b. zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem art. 80 ust. 4 P.b., powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Stosownie do art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 4 P.b. do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje w sprawach lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W okolicznościach niniejszej sprawy w związku z funkcjonowaniem lotniska mamy do czynienia z nawiezieniem mas ziemi i powstaniem w wyniku tych prac co najmniej "skarpy". Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, (...) budowle ziemne (...) składowiska odpadów. W tych warunkach jeżeli np. doszło do powstania skarpy, to mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Ponadto może mieć w sprawie znaczenie dla wskazania WINB jako organu właściwego okoliczność, że przedmiotowe nawiezienie mas ziemi posłużyło późniejszemu wykonaniu w tym miejscu stosownej infrastruktury lotniskowej, tj. np. hangaru, co do którego legalności WINB prowadzi już postępowanie. Dla takiej zaś oceny ewentualnego zakresu robót budowlanych nie ma znaczenia kwalifikacja nawiezionych mas ziemi jako odpadu, ponieważ kwestia legalności budowy stanowi odrębną sprawę względem nielegalnego składowania odpadów (tu: oceniono, że doszło do nielegalnego przetworzenia odpadów). Ze strony Prawa budowlanego składowisko odpadów tak czy inaczej jest kwalifikowane jako budowla, której legalność powstania może być przedmiotem oceny właściwych organów nadzoru budowlanego pod kątem legalność z Prawem budowlanym, tym bardziej w sytuacji gdy już doszło do oceny przez właściwy organ, że R. B. prowadził odzysk odpadów bez wymaganego zezwolenia, co doprowadziło o wydania nakazu wstrzymania tej działalności oraz wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 100000 zł za prowadzenie przetwarzania odpadów bez wymaganego pozwolenia. W tej sytuacji zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy działania podjęte przez inwestora związane są z budową ewentualnych budowli w postaci nasypu i skarpy, i czy działania te są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych także w kontekście powiązania funkcjonalnego z lotniskiem. Na nasypie powstała już bowiem stosowana infrastruktura; zaś w sprawie podnoszony jest dodatkowo argument dotyczący stanu technicznego skarpy, który ma zagrażać sąsiednim nieruchomościom przez osuwanie się. Prawo budowlane to też ocena kwestii bezpieczeństwa i organy nadzoru budowlane są uprawnione w tym zakresie do nakładania stosownych obowiązków celem wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem , tj. istniejącego zagrożenia. Kwestie zaś dotyczące wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, w tym także do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy rozstrzyganie o losach ewentualnej samowoli budowlanej lub stanu zagrożenia (art. 48-51 P.b.). Jeżeli zaś organ nadzoru budowlanego uzna, że objęta wnioskiem "budowa nasypu i skarpy" nie wymaga jego reakcji z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, to w tym zakresie powinien i tak wydać stosowne rozstrzygnięcie, w którym wymagane będzie wyrażenie merytorycznej oceny w sprawie, np. co do braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie Prawa budowlanego. Tej powinności organu administracyjnego nie realizuje zaś przekazanie sprawy innemu organowi, który nie jest władny oceniać powstania nasypu i skarpy oraz związanymi z nimi innymi uwarunkowaniami pod kątem zgodności z Prawem budowlanym. Powyższe oznacza, że właściwym do załatwienia niniejszej sprawy, ale pod kątem "budowy" jest Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z uwagi na powiązanie ww. prac z funkcjonującym lotniskiem cywilnym [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.