VII SA/Wa 1238/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 marca 2023 r. znak: DOiR-I.6251.25.2023.AK w przedmiocie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne oddala skargę Uzasadnienie. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 23 marca 2023 r., znak DOiR-l.6251.25.2023.AK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 74 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 4 ust 1, art 5, art. 6 ust 2 oraz art. 8 ustawy z 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (dalej: "u.i.n."), po rozpatrzeniu zażalenia R. K., reprezentowanego przez pełnomocnika M. H., na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2023 r. Nr [...], o odmowie mu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "TAJNE" – utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że 28 sierpnia 2022 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek R. K., obywatela [...], o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 30 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z art. 36 ust 2 cyt. ustawy Wojewoda Małopolski, w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, wystąpił m.in. do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielnie informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 74 k.p.a. - Wojewoda Małopolski odmówił cudzoziemcowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "TAJNE". Postanowienie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi M.H. [...] lutego 2023 r. Pismem z 15 lutego 2023 r. cudzoziemiec, złożył zażalenie na ww. postanowienie. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 465) przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 (tj. o uznaniu za obywatela polskiego), wojewoda zwraca się do komendanta wojewódzkiego Policji, dyrektora delegatury Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby do innych organów, o udzielenie informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sprawie wszczętej z wniosku R.K. o uznanie za obywatela polskiego, Wojewoda Małopolski wystąpił w tym trybie m.in. do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Postanowieniem z [...] lutego 2023 r., nr [...]- wydanym na podstawie art. 74 k.p.a. - Wojewoda Małopolski odmówił cudzoziemcowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "TAJNE". Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.i.n. informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności. Natomiast stosownie do przepisu art. 8 przywołanej wyżej ustawy, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Dokument oznaczony klauzulą "tajne" podlega ochronie, bowiem jego nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 8 pkt 1 u.i.n. informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. W odniesieniu do akt zawierających dokumenty stanowiące informacje objęte klauzulą "tajne", skutek w postaci wyłączenia od przeglądania przez strony akt sprawy następuje z mocy samego prawa, a dostęp do nich mogą mieć tylko osoby legitymujące się upoważnieniem. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanych materiałów, wskazał, że informacje te są kwalifikowane jako informacje objęte klauzulą "tajne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 u.i.n. z uwagi na ważny interes państwowy. Organ przytoczył treść art. 5 ust. 2 u.i.n. wyjaśniając, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wymienionym w ust. 2. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony w/w fundamentalnym wartościom, które - postrzegane jako dobrostan Państwa - mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli. Stosując reguły wykładni celowościowej należy dojść do wniosku, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia materiałów niejawnych mogłoby doprowadzić w konsekwencji do ujawnienia tych materiałów, co naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych. 2. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 26 kwietnia 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik zarzucił postanowieniu Ministra (cytat dosłowny): "mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i sformułowanej w tym przepisie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, poprzez potraktowanie Skarżącego w inny sposób niż inni cudzoziemcy, w analogicznej do jego sytuacji, tylko ze względu na to, że Skarżący jest obywatelem [...] 2) art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, z dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 roku nr 61, poz. 284, dalej: "Konwencja") i sformułowanego w tym przepisie zakazu dyskryminacji poprzez uniemożliwienie Skarżącemu korzystanie z praw i wolności wymienionych w Konwencji tylko ze względu na to, że Skarżący jest obywatelem [...] 3)\ art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezzasadne, nieproporcjonalne i naruszające istotę prawa ograniczenie przysługującego Skarżącemu prawa dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, 4) art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 roku poz. 902, dalej: "ustawa o ochronie informacji niejawnych"), poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której zastosowanie ma przepis art. 74 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez odstąpienie od należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia, 2) art. 15 k.p.a., art. 13 Konwencji i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez prowadzenie sprawy w sposób zaprzeczający zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegający na nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, 3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, 4) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie Skarżącego do władzy publicznej, 5) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie Skarżącemu zasadności przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie". Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził "na zasadzie art. 57 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że skarżone postanowienie naruszyło interes prawny Skarżącego, albowiem pozbawiło go prawa do dostępu do akt prowadzonego w jego sprawie postępowania". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego – po opisie stanu sprawy – stwierdził, że organ odwoławczy oparł skarżone rozstrzygnięcie na treści przepisu art. 74 § 1 k.p.a., stosownie do którego przepisu art. 73 k.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Klauzulę tajności "tajne" nadaje się natomiast, stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.i.n. dokumentom, których nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi, zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione, w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Klauzulę "tajne" nadaje się zatem dokumentom dotyczących kluczowych interesów strategicznych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Skarżącego nie zachodzą żadne okoliczności, które pozwalałaby wiązać jego osobę z niebezpieczeństwem dla takich interesów państwa. Wskazać ponadto należy, że na istnienie jakichkolwiek takich okoliczności nie wskazał również organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Skarżącemu Wojewoda Małopolski wydał 28 maja 2021 roku decyzję o zezwoleniu na pobyt stały. Stosownie do treści art. 197 ust. 1 pkt 4) ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt stały odmawia się między innymi wówczas, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opisana przesłanka wydania decyzji o odmowie udzielenie zezwolenia na pobyt stały dotyczy, co do zasady, tej samej kategorii chronionych interesów państwowych co przesłanka nadania dokumentom klauzuli tajności "tajne". Stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wojewoda zasięga informacji, czy wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z powyższego wynika zatem, że w dniu wydania wobec skarżącego decyzji o zezwoleniu na pobyt stały nie istniały dokumenty, które pozwalałyby stwierdzić, że jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosownie natomiast do art. 199 ust. 1 pkt 1) i 2), zezwolenie na pobyt stały cofa się cudzoziemcowi między innymi wówczas, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub wymaga tego interes Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem wobec skarżącego nie została dotychczas wydana decyzja o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt stały. Zarówno w dniu wydania decyzji o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt stały, jak i w dniu składania skargi nie zachodziły okoliczności pozwalające stwierdzić, że pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Na tej podstawie zasadne jest stwierdzenie, że w rzeczywistości w posiadaniu organów Państwa nie znajdują się żadne dotyczące skarżącego dokumenty, co do których uzasadnione byłoby opatrzenie ich klauzulą "tajne". Organ odwoławczy wskazał co prawda w treści skarżonego postanowienia wskazał, że Wojewoda Małopolski wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o udzielenie informacji, czy nabycie przez skarżącego polskiego obywatelstwa nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jednakże ani nie wskazał, czy otrzymał dokumenty dające podstawę do udzielenia na zadane pytanie odpowiedzi twierdzącej, ani też nie wskazał, czego dotyczyły otrzymane przezeń dokumenty. Mając zaś na względzie okoliczność, że nie doszło do stwierdzenia, choćby w drodze decyzji nieostatecznej, aby pobyt skarżącego zagrażał w jakikolwiek sposób interesom państwa, to stwierdzić należy, że dokumenty niejawne, których udostępnienia odmówiono, mogły zostać opatrzone klauzulą "tajne" wadliwie. Organ odwoławczy nie dokonał natomiast w toku postępowania żadnych ustaleń faktycznych pozwalających zweryfikować prawidłowość opatrzenia przedmiotowych dokumentów klauzulą "tajne", czym naruszył wynikający z treści art. 7 k.p.a. obowiązek przedsięwzięcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika skarżącego zarówno skarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji jest pozbawione podstaw i zostało wydane w celu poddania Skarżącego dyskryminacji ze względu na posiadane obywatelstwo i narodowość. Uzasadnione jest również przypuszczenie, że skarżone rozstrzygnięcie powiązane jest z trwającą od 24 lutego 2022 r. agresją [...] wobec U., stanowiąc tym samym przejaw stosowanej w ostatnich miesiącach praktyki dyskryminowania i ograniczania prawa obywateli [...], która nie ma żadnych podstaw prawnych. Taka praktyka jako dyskryminująca i nosząca znamiona wymierzania odpowiedzialności zbiorowej, godzi w fundamentalne zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasady te określone są w porządku prawnym zarówno na poziomie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w więżących Rzeczpospolitą Polską umowach międzynarodowych (np. w Konwencji), zaś jakiekolwiek odstępstwa w tym zakresie mogą nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko w określonych przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy Konwencji przypadkach. W szczególności zaś, stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy (w tym także obywatele [...]) są wobec prawa równi i wszyscy (w tym także obywatele [...] mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dodatkowo z brzmienia art. 32 ust. 2 Konstytucji wynika wprost, że nikt (w tym także obywatele [...] nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, zaś stosownie do treści art. .14 Konwencji, korzystanie z praw i wolności wymienionych w Konwencji (w tym m.in. prawa do korzystania z praw przyznanych cudzoziemcom na mocy ustawy oraz prawa do korzystania z ochrony przed karaniem bez podstawy prawnej) powinno być zapewnione wszystkim (w tym także obywatelom [...]) bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn W krajowym porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej całość sankcji, jakim mogą być poddani obywatele [...] w związku z rosyjską inwazją na U., została określona przepisami ustawy z 13 kwietnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na U. oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 129 ze zm., dalej: "ustawa o agresji na U."). Ustawa ta zawiera całość dopuszczalnych środków sankcyjnych związanych z przeciwdziałaniem wspieraniu rosyjskiej agresji na U. oraz określa szczegółowe zasady tworzenia list podmiotów objętych sankcjami. Wskazać przy tym należy, że skarżący nie spełnia określonych w tej ustawie przesłanek do objęcia go sankcjami zgodnie z przepisami ustawy o agresji na U., nie został wpisany na listę osób objętych sankcjami zgodnie z przepisami ustawy o agresji na U., zaś Minister nie powołał się w zaskarżonym postanowieniu na jakąkolwiek przesłankę zastosowania sankcji uregulowaną w przepisach ustawy o agresji na U.. Zaskarżone postanowienie nie zawiera elementów obligatoryjnych określonych w art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., tj. nie zawiera w istocie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest obligatoryjnym elementem postanowienia i powinno być na tyle treściwe, aby wypełnić swoją podstawową funkcję, jaką jest przedstawienie stronie postępowania motywów rozstrzygnięcia i przekonanie jej do nich bądź danie podstawy do zaskarżenia orzeczenia. Pełnomocnik przytoczył art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając, że ustawodawca przewidział jedynie dwa wyjątki od ogólnej zasady uzasadniania orzeczeń - w art. 107 § 4 i § 5 k.p.a. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek uprawniających organ do odstąpienia od uzasadnienia skarżonego postanowienia bądź ograniczenia zakresu tego uzasadnienia. OIrgan odwoławczy w ogóle nie wykazał, aby zachodziły względy interesu bezpieczeństwa państwa lub ochrony porządku publicznego, które uzasadniałyby odstąpienie od uzasadnienia skarżonego postanowienia. Z odstąpieniem przez organ odwoławczy od należytego uzasadnienia skarżonego postanowienia wiąże się odstąpienie przez organ odwoławczy od odniesienia się zarzutów podniesionych w zażaleniu z 15 lutego 2023 r., czym organ odwoławczy pozbawił skarżącego prawa do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia w toku instancji, a tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 maja 1998 r. stwierdził, że "brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie [...] pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjność''. Przedmiotowa sprawa nie została dwukrotnie rozpatrzona przez dwa różne organy, bowiem organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy na nowo w jej całokształcie, a jedynie bezrefleksyjnie powtórzył twierdzenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy pominął w szczególności ocenę zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego oraz nie ustosunkował należycie się do zarzutów zażalenia. Z tego też względu analizowany zarzut uznać należy za uzasadniony. Z naruszeniem przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności wiąże się również naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. w zw. z § 3 oraz art. 11 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wynika, na jakich przesłankach faktycznych organ odwoławczy się oparł. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno co najmniej zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia próżno jest natomiast szukać określonych przez prawo obligatoryjnych elementów uzasadnienia postanowienia. Wskutek odmowy prawa przeglądania akt postępowania został on pozbawiony przysługującego mu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zasada ta sprzężona jest z wyrażoną w treści art. 6 ust. 1 Konwencji zasadą sprawiedliwego procesu. Jak bowiem zasadnie stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 1 marca 2011 r., "aby stwierdzić, czy w kontekście artykułu 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 roku postępowanie jako całość było sprawiedliwe, należy rozważyć kwestię, czy prawa obrony były przestrzegane. W szczególności należy zbadać, czy skarżący miał możliwość zakwestionowania autentyczności dowodów oraz sprzeciwienia się ich wykorzystaniu". W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że prawo strony do sprawiedliwego procesu jest zachowane jedynie wówczas, gdy ograniczenia w dostępie do zawartych w aktach postępowania informacji niejawnych nie naruszają istoty przysługujących stronie uprawnień. Jak trafnie wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 15 października 2020 r., nawet w przypadku, gdy w grę wchodziły interesy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, uzasadnione byłyby tylko takie ograniczenia praw procesowych, które nie naruszyły samej istoty praw strony. Stanowisko takie koreluje z zasadą proporcjonalności wyrażoną w treści przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i tylko wówczas, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Również w polskim piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że "ograniczenia gwarancji nie mogą naruszać ich istoty i zawsze należy cudzoziemcowi umożliwić skuteczne przedstawienie zarzutów". Przedstawione we wskazanym wyżej orzeczeniu stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, oparte na wykładni art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, znajduje zatem odbicie w polskich regulacjach krajowych. Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra, jako naruszające istotę praw skarżącego, albowiem pozbawiające go praw w sposób zupełny, bez możliwości skorzystania z zastępczych środków ich ochrony, uznać należy za rażąco naruszające wskazane normy postępowania - uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami, a w konsekwencji - uniemożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami prowadzi de facto do uniemożliwienia mu zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Nie można również przyznać racji organowi odwoławczemu, który stwierdził, że odmowa udostępnienia skarżącego uzasadniona jest art. 8 u.i.n. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności, muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności oraz muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, przepis ten nie daje podstaw do odmowy udzielenia stronie postępowania administracyjnego dostępu do akt - kwestia ta została bowiem wyczerpująco uregulowana w art. 74 § 1 k.p.a. Przyjęcie poglądu proponowanego przez organ odwoławczy prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której strona nie miałaby dostępu do akt tylko z tego powodu, że znajdują się w nich dokumenty opatrzone jakąkolwiek klauzulą tajności - a nie tylko z klauzulą "tajne", "ściśle tajne", bądź które organ wyłączy "ze względu na ważny interes państwowy". 3. W obsze4rnej odpowiedzi Ministra na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, morząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą niniejszej sprawy jest to, czy organa obu instancji zasadnie uznały, że skarżącemu należało odmówić przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne i którym została nadana klauzula "TAJNE". Nie jest natomiast – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - przedmiotem tego postępowania (w tym i sądowego) ocena prawidłowości nadania takiej klauzuli, jako kwestia wykraczająca poza granice sprawy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. organa władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W sprawie, której przedmiotem jest dostęp do akt sprawy i zawartych w nich dokumentów, obowiązuje zasada wyrażona w art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którą strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - również po zakończeniu postępowania. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia prawnego, o którym stanowi art. 74 § 1 k.p.a. - mianowicie art. 73 k.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Ustawodawca przewidział jednak dopuszczalność kontroli zarówno instancyjnej, jak i sądowej postanowień o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych, stanowiąc w art. 74 § 2 k.p.a., że na takie postanowienie służy zażalenie. Tym niemniej, zakres kontroli instancyjnej (i sądowej) jest z natury rzeczy ograniczony do ustalenia, czy odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów wynika z tego, że udostepnienie miałoby dotyczyć akt zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także innych akt, które organ administracji publicznej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy. Przywołana w postanowieniu odmownym (i zaskarżonym do tut. Sądu) podstawa prawna, jaką jest ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1). Klauzulę tajności nadaje w odrębnym postępowaniu klasyfikacyjnym osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału (art. 6 ust. 1 u.i.n.), a informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności na zasadach określonych w tej ustawie. Sam zaś sposób nadawania klauzuli tajności określony został w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu oznaczania materiałów i umieszczania na nich klauzul tajności (Dz.U. z 2011 r., Nr 288, poz.1692). Zgodnie z art. 8 u.i.n. informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Przepis ten nawiązuje swoja hipotezą do art. 4 ust. 1 u.i.n., zgodnie z którym informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Rękojmią zachowania tajemnicy zaś jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego (art. 2 ust. 2 u.i.n.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagał się dostępu do akt w jego sprawie o uznanie za obywatela polskiego. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 3 lutego 2023 r. odmówił skarżącemu przeglądania znajdujących się w tych aktach dokumentów, ale tych którym została nadana klauzula "tajne", a więc zawierających informacje niejawne. Dokumenty te opatrzone były wymaganą ww. przepisami klauzulą. Jak wynika z powyższego, organ zgodnie z prawem nie zezwolił skarżącemu na przeglądanie dokumentów z akt sprawy, opatrzonych klauzulą "tajne", gdyż takie działanie Wojewody wymuszone było art. 74 § 1 k.p.a. i art. 8 u.i.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Organa publiczne, jako związane nadaną klauzulą tajności (art. 1 ust. 2 pkt c u.i.n.) mają obowiązek ochrony danych niejawnych do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności materiału. W tym też kontekście błędne i nieodnoszące się do przedmiotu tej sprawy były zarzuty pełnomocnika skarżącego. Niezasadne jest twierdzenie, jakoby doszło do naruszenia ujętej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji przez "potraktowanie Skarżącego w inny sposób niż inni cudzoziemcy, w analogicznej do jego sytuacji, tylko ze względu na to, że Skarżący jest obywatelem [...]". Obywatelstwo skarżącego nie miało żadnego prawnego znaczenia w tej sprawie i nie była przesłanką postanowienia odmownego; każdej nieuprawnionej osobie odmawia się dostępu do informacji niejawnych, opatrzonych klauzulą "tajne", niezależnie od tego, którego państwa jest obywatelem. Twierdzenia pełnomocnika są w tym zakresie gołosłowne, nie potwierdza ich analiza akt sprawy – w szczególności uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji. Nie został też naruszony zakaz dyskryminacji, ujęty w art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez :"uniemożliwienie Skarżącemu korzystanie z praw i wolności wymienionych w Konwencji tylko ze względu na to, że Skarżący jest obywatelem [...]" – gdyż, jak już była o tym mowa o odmowie dostępu do dokumentów niejawnych przesądziły względy prawne, a nie obywatelstwo skarżącego. Organa nie naruszyły art. 51 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez "bezzasadne, nieproporcjonalne i naruszające istotę prawa ograniczenie przysługującego Skarżącemu prawa dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych", gdyż skarżący po prostu nie był osobą uprawnioną do dostępu do dokumentów niejawnych, opatrzonych klauzulą "tajne". Obywatelstwo skarżącego nie miało tu żadnego znaczenia prawnego. Całkowicie błędny prawnie jest zarzut naruszenia art. 8 u.i.n. przez ":nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której zastosowanie ma przepis art. 74 § 1 k.p.a.". Organa obu instancji wydały bowiem kwestionowane przez skarżącego postanowienia właśnie w oparciu o hipotezę art. 74 § 1 k.p.a. – co wprost wynika z rozstrzygnięcia. Przywołanie art. 8 u.i.n. przez organ I i II instancji było spowodowane realizacją zasady wyjaśnienia przesłanek i przyczyn podejmowanego rozstrzygnięcia (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) i zmierzało do wyjaśnienia stronie zasad ochrony informacji niejawnych. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uszło jednak uwadze pełnomocnika skarżącego, że definicje takich uzasadnień zawiera art. 106 § 3 k.p.a., stanowiąc, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza postanowień organów obu instancji prowadzi zaś do przekonania, że zawierają one zarówno faktyczne, jak i prawne uzasadnienie – ale w przeciwieństwie do skargi odnoszące się do istoty sprawy i okoliczności prawnie istotnych dla dokonania poprawnej subsumpcji prawnej. Wbrew twierdzeniom skargi, Minister nie naruszył art. 15 k.p.a., gdyż postępowanie przeprowadził ab initio, ustalając we własnym zakresie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – i wprost wynika to z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 13 Konwencji, każdy, czyje prawa i wolności zawarte w konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Po pierwsze, w ocenie tut. Sądu żadne prawa i wolności skarżącego nie zostały przez organ I (a także II) instancji naruszone. Po drugie, "skuteczność" środka odwołania nie oznacza rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniem odwołującego, ale prawną dopuszczalność kontroli instancyjnej, co w niniejszej sprawie niewątpliwie nie zostało skarżącemu uniemożliwione. Zgodnie zaś z art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji – i skarżący z tego prawa przecież skorzystał. Wyjaśnić też należy, że "rozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji" nie oznacza konieczności ich pełnego przytoczenia w postanowieniu drugoinstancyjnym. Organ odwoławczy rozpoznaje bowiem sprawę na nowo, gdyż odwołanie inicjuje postępowanie drugiej instancji. Jeżeli więc z treści postanowienia Ministra – jak w sprawie niniejszej - można ustalić, jakie były motywy rozstrzygnięcia i jednocześnie czemu rozstrzygnięcie sprawy musi być negatywne dla strony (subsumpcja prawna), to takie stanowisko jest jednocześnie zaprzeczeniem zarzutom, stawianym w odwołaniu. Art. 10 § 1 k.p.a. umożliwia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale tylko takich, które strona mogła poznać, a nie dowodów z dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych – gdyż tych strona poznać nie może z uwagi na objęcie ich klauzulą tajności; co wydaje się dość oczywiste prawne. Z uwagi na powyższe, organ nie mógł naruszyć art. 8 § 1 k.p.a. przez "prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie Skarżącego do władzy publicznej" – gdyż prowadził je w sposób zgodny z prawem (co niekoniecznie pokrywa się z oczekiwaniem skarżącego). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.