II SA/Bd 767/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania T. K. (dalej – Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] maja 2024r. [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] maja 2023r. Prezydent M. T. ([...]) przyznał T. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – T. K. na okres od [...] lutego 2023r. do [...] marca 2024r. W tym postępowaniu organ ustalił, że T. K. pozostaje w związku małżeńskim z W. K., która orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z [...] marca 2023r. zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do [...] marca 2024r. W dniu [...] kwietnia 2024r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres – na zasadach obowiązujących do [...] grudnia 2023r. Dnia [...] kwietnia 2024r. do organu wpłynęło orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. (wydane [...] kwietnia 2024r.) zaliczające W. K. (matkę Skarżącego) do znacznego stopnia niepełnosprawności na dalszy okres – tj. do [...] kwietnia 2029r. Prezydent M. T. decyzją z [...] maja 2024 r., nr [...] odmówił przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem T. K.. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżący nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 - dalej u.ś.r.). Mianowicie podniesiono, że Skarżący nie sprawuje opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. Organ jednocześnie wskazał na art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 - dalej u.ś.w.) i stwierdził, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, dotyczy on bowiem sytuacji wydania kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności osobie wymagającej opieki. W konsekwencji, negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegało zdaniem organu I instancji uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. W odwołaniu T. K. zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego treści podkreślił, że jego ojciec posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, a nowe orzeczenie dotyczące jego matki wydane zostało na wniosek złożony niezwłocznie po utracie ważności poprzednio obowiązującego orzeczenia. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, zaskarżoną decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej części wyjaśniono, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wprowadzająca m.in. zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym w art. 17 ust. 1. Od tej daty świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, które nie ukończyły 18 roku życia. Podniesiono także, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy przejściowe zawarte w art. 63 ust. 3 u.ś.w. dotyczące ochrony praw nabytych albowiem przepis ten odnosi się do nowych orzeczeń o niepełnosprawności osób wymagających opieki. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżący podniósł, że przyznano jemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na okres do 31 marca 2024r. mimo ustalenia stałej niepełnosprawności w stopniu znacznym jego ojca, nad którym sprawuje opiekę. Zauważył, że jego matce przedłużono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na kolejne 5 lat i dlatego wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z powołaniem się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. .Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja odwoławcza została wydana z istotnym naruszeniem prawa, które uzasadniało wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Istota sporu sprowadza się w rozpoznawanej sprawie do wykładni art. 63 ust. 1-3 u.ś.w., tj. przepisu intertemporalnego regulującego jakie brzmienie ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie do określonego stanu faktycznego. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla sprawy, ponieważ aktualnie art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawęża krąg uprawnionych do tego świadczenia, tj. do osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, którzy nie ukończyli 18 roku życia. Tymczasem żądanie Skarżącego związane jest z opieką nad ojcem, a więc osobą, która przekroczyła wskazany cenzus wiekowy. Przystępując do rozważań przytoczyć należy treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. Stanowi on, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 u.ś.w. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 190/24 – dostępny w bazie Lex nr 3708448). O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami u.ś.r. warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem regulacja z art. 63 u.ś.w. umożliwia przyznanie świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 291/24 - Lex nr 3755258). Jednocześnie zwrócić należy uwagę na uregulowania zawarte w art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. Stanowią one: - osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4 (ust. 2); - osoby, o których mowa w art. 63 ust. 2 u.ś.w., zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności (ust. 3). Zdaniem Sądu należy przyjąć, że powyższe przepisy odnoszą się do sytuacji, gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istniało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. W niniejszej sprawie prawo do tego świadczenia zostało określone decyzją Prezydenta Miasta T. z 19 maja 2023r. na okres od 20 lutego 2023r. do 31 marca 2024r. Organy nie kwestionują faktu spełnienia przesłanek ze wskazanego przepisu ust. 1 i 2 art. 63. Podnoszą natomiast, że brak jest podstaw do stosowania przepisów intertemporalnych w postaci art. 63 ust. 3 u.ś.w. albowiem przysługiwanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane było datą ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki Skarżącego (żony osoby wymagającej opieki), a nie orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organy przyjęły zatem, że w dacie wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (na dalszy okres – po 31 marca 2024r.) orzeczenie o niepełnosprawności matki Skarżącego utraciło ważność – co stanowi, zdaniem organów, przeszkodę do rozpoznania wniosku na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023r. Tymczasem należy mieć na uwadze jeszcze uregulowania rangi ustawowej, które przedłużały ważność takich orzeczeń na ściśle określony czasookres, który był warunkowany datą utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Odwołać się tu trzeba do art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2023 r. poz. 2768 - dalej u.z.w.o.). Stanowi on, że orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240, 852, 1234 i 1429), które zachowało ważność na podstawie art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 852 i 1429) w brzmieniu dotychczasowym, albo którego okres ważności upłynął po dniu 5 sierpnia 2023 r. i przed dniem 30 września 2024 r., zachowuje ważność do dnia 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Z faktem tym wiążą się określone obowiązki dla organów administracji, które określone zostały w art. 4 ust. 1 u.z.w.o. Zgodnie z nim decyzje, na mocy których przyznano prawo do uzależnionych od niepełnosprawności świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zasiłków dla opiekunów albo świadczeń lub dodatków na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinnej pieczy zastępczej, wydane na podstawie orzeczeń o niepełnosprawności albo orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, których okres ważności uległ przedłużeniu na podstawie art. 1 u.z.w.o., zmienia się w zakresie okresu, na jaki przyznano prawo do tych świadczeń, zasiłków albo dodatków, z uwzględnieniem określonego w art. 1 u.z.w.o. terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 u.z.w.o. postępowanie w sprawie zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczeń, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.z.w.o., wszczyna się z urzędu, a przepisów art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Skoro więc ważność orzeczenia matki Skarżącego przewidziana była do dnia 31 marca 2024r., to zgodnie z art. 1 u.z.w.o. uległa przedłużeniu z mocy prawa do 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stanie się ostateczne. Do przepisów tych orzekające Kolegium w ogóle się nie odniosło, mimo że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie prawa, a więc mają obowiązek analizować i stosować wszelkie przepisy, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie, a odmawiając ich stosowania winny wyjaśnić powody, dla których to czynią. W niniejszej sprawie wyjaśnienie takie nie miało miejsca. Co więcej organy orzekające w sprawie nie dopełniły obowiązku wynikającego z ww. art. 4 ust. 1 i 2 u.z.w.o. Nie przedłużono ważności orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącego. Fakt naruszenia przez organ administracji powinności z art. 4 ust. 1 i 2 u.z.w.o (tj. wydania z urzędu decyzji o zmianie rozstrzygnięcia ustalającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie okresu, na jaki zostało ono przyznane) nie może wpływać na stosowanie przepisów intertemporalnych z art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. Ponadto Kolegium, poza poczynieniem w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia uwagi o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącego w dniu 8 kwietnia 2024r., w żadnej mierze nie odniosło się do tej okoliczności, nie ustalił w jakiej dacie został złożony wniosek o wydanie nowego orzeczenia i w jakiej dacie orzeczenie uzyskało walor prawomocności. Oznacza, że organ odwoławczy - w konsekwencji niewywiązania się ze swoich obowiązków procesowych, nałożonych na niego przepisami art. 6 art., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie dokonał kompleksowej analizy całego materiału dowodowego i ocenił go w sposób dowolny, pomijając przy tym istotne dla sprawy przepisy prawa materialnego. Zdaniem Kolegium przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. nie może być w sprawie zastosowany albowiem odnosi się do nowych orzeczeń o niepełnosprawności jedynie osób wymagających opieki. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium opierające się na ściśle literalnej interpretacji ww. przepisu nie jest trafne. Taka interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosków sprzecznych z założeniami ustawy o świadczeniu wspierającym. Należy zatem zastosować inne reguły wykładni. Wniosek taki, zmierzający do systemowego i celowościowego odczytania spornego przepisu, wywieść można z treści uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą tylko tych osób, którzy z wnioskami o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpią po tej dacie po raz pierwszy. Intencją ustawodawcy nie było więc pozbawianie praw już nabytych osób, które do 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne pobierały. Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy "(...) opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy będą mieli przyznane świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy w oparciu o przepisy dotychczasowe, nie będą musieli spełniać wymogu posiadania przez osobę niepełnosprawną, nad którą sprawują opiekę, decyzji ustalającej potrzebę wsparcia. Ochrona praw nabytych dotyczyć będzie również sytuacji, gdy o ww. świadczenia opiekuńcze ubiegać się będzie osoba, która była uprawniona do tych świadczeń do dnia wejścia w życie projektowanej ustawy i utraciła to prawo po wejściu w życie projektowanej ustawy w związku z utratą ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasiłku dla opiekuna będzie również przysługiwać na starych zasadach." (Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o świadczeniu wspierającym, druk nr 3130 Sejm RP IX kadencji, https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3130). W konsekwencji powyższego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Sąd dostrzega treść powoływanego przez organy art. 63 ust. 3 u.ś.w., gdzie wskazuje się, iż warunkiem zachowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Zwrócić należy jednak uwagę na brzmienie powyższego przepisu i odnieść do realiów kontrolowanej sprawy. A mianowicie Skarżący nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca na dotychczasowych zasadach i prawo to przysługiwało jemu w dacie [...] grudnia 2023 r. W ocenie Sądu, przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. miał ograniczyć sytuacje występowania z wnioskami o świadczenie pielęgnacyjne bez ograniczenia terminu do składania wniosków. Nie sposób jednak przyjąć za racjonalne założenia, iż w sytuacji gdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe i w myśl art. 24 ust. 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do [...] grudnia 2023r.) świadczenie pielęgnacyjne powinno było być przyznane co do zasady na czas nieokreślony, a w sprawie nie została spełniona przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. (w dotychczasowym brzmieniu – albowiem matka Skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności ustalony od [...] lutego 2023r. do [...] kwietnia 2029r.), w konsekwencji Skarżący pozbawiony zostałby prawa do kontynuowania pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak stwierdzono już wyżej nie było celem ustawodawcy, aby przepisem art. 63 ust. 3 u.ś.w. wykluczać z kręgu osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach osób które sprawują opiekę nad osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i dla wykazania braku zaistnienia przesłanek negatywnych dla dalszego przysługiwania świadczenia jeszcze przed terminem upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki wystąpiły o wydanie nowego orzeczenia. W związku z powyższym Sąd - uznając, że kontrolowana decyzja Kolegium narusza przepisy prawa materialnego – tj. art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.z.w.o., a także wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ramach ponownie prowadzonego postępowania - w myśl art. 153 p.p.s.a. - organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Ponownie prowadząc postępowanie organy rozstrzygające w sprawie ocenią, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.