II GSK 1068/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 252/20 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r. nr 3001-IOC.48.62.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 3900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 252/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi po rozpoznaniu skargi A. W. (dalej: strona, przewoźnik) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: Dyrektor IAS, DIAS) z 12 lutego 2020r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu (dalej: Naczelnik WUC-S) z 11 lipca 2019r. oraz orzekł o zwrocie na rzecz strony kosztów sądowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 6 lutego 2019 r. o godz. 4:40 na autostradzie A2 przy zjeździe w D. skontrolowano przewóz towarów o kodach CN 2710 i CN 3403, realizowany z wykorzystaniem zespołu pojazdów składającego się ciągnika siodłowego o nr rej.[...], niewyposażonego w lokalizator i naczepy o nr rej. [...]. Do formularza przewozu towarów został zaś zgłoszony przewóz przy użyciu ciągnika siodłowego o nr rej. [...] wyposażonego w lokalizator i naczepy o nr rej. [...]. Podczas kontroli przewoźnik dokonał aktualizacji zgłoszenia, wpisując numer rejestracyjny środka transportu zgodny ze stanem faktycznym i zapewnił przekazywanie danych lokalizacyjnych środka transportu. W postępowaniu strona podnosiła, że podczas przewozu nastąpiła awaria ciągnika i wystąpiła konieczność wymiany go na inny, który następnie wyposażono w lokalizator. Naczelnik WUC-S decyzją z 11 lipca 2019 r. nałożył na przewoźnika kary pieniężne w wysokości po 10.000 zł każda: za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, dotyczących numeru rejestracyjnego ciągnika siodłowego, zawartych we wskazanym w zgłoszeniu (art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT) oraz za niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego powyższym zgłoszeniem (art. 22 ust. 2a ustawy SENT). Po rozpatrzeniu odwołania strony, ww. decyzją Dyrektor IAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900; dalej: O.p.) w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1 i art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 2a, art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 z późn. zm.; dalej: ustawa SENT). Przyczyną nałożenia pierwszej kary był brak niezwłocznej aktualizacji zgłoszenia w zakresie danych dotyczących numeru rejestracyjnego ciągnika siodłowego, który został w trakcie dokonywania przewozu towarów zastąpiony przez ciągnik siodłowy o innym numerze rejestracyjnym. Organ podkreślił, że nie można usprawiedliwić naruszenia przepisów ustawy SENT czasem zdarzenia, tj. dokonaniem zmiany ciągnika w nocy i brakiem dostępności rejestru. Takie zdarzenie losowe wymaga od przewoźnika natychmiastowej reakcji, aby transport mógł być kontynuowany. Towary, podlegające systemowi monitorowania są objęte szczególnym nadzorem i jakiekolwiek zdarzenia powodujące zmiany w zgłoszeniu muszą być aktualizowane niezwłocznie, a transport musi zostać zatrzymany do momentu dokonania odpowiedniej korekty w zgłoszeniu. Stwierdzone naruszenie braku aktualizacji zgłoszenia co do numeru rejestracyjnego środka transportu miało związek z naruszeniem art. 10a ustawy SENT, tj. niezapewnieniem przekazywania aktualnych danych lokalizacyjnych środka transportu, gdyż zmiana ciągnika spowodowała utratę przekazywania danych z lokalizatora, którego nie przeniesiono z uszkodzonego ciągnika. Kontynuacja transportu odbywała się bez lokalizatora i dopiero kontrola ujawniła ten fakt. Awaria zaś miała miejsce na terenie bazy, a nie na trasie, a tym samym transport nie powinien wyruszyć w trasę bez dokonania wymaganych prawem czynności. Odnosząc się do wniosku o odstąpienie od nałożenia kary, organ, kierując się treścią art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT stwierdził, że zastosowanie ulgi jako przypadku uzasadnionego ważnym interesem przewoźnika mogą powodować tylko takie przesłanki, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, co nie miało miejsca w sprawie, z uwagi na rozmiar prowadzonej przez stronę działalności. Wszystkie obowiązki przewoźnika wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy SENT mają charakter formalny, a ustawodawca uznał w art. 22 ust. 2a i art. 24 ust. 1 pkt 2, że niewypełnienie któregokolwiek z nich skutkuje nałożeniem kary pieniężnej po 10.000 zł. Nakładając karę, która nie jest uzależniona od winy, organ nie miał podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał czy nie uzupełnił wymaganych danych do zgłoszenia. Ustawodawca nie dopuścił wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia popełnione na skutek błędów czy omyłek. Przepisy ustawy są bezwzględnie obowiązujące i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Organ nie podzielał stanowiska, że za naruszenie, które nie miało doniosłego znaczenia, nie należy wymierzyć kary. Co do przesłanki interesu publicznego, nakazującej uwzględniać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, jak na przykład sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, jak i zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, organ podniósł, że dokonanie aktualizacji danych kilka godzin po zamianie ciągnika nie mogło oznaczać, że przewoźnik dopełnił formalności. Strona bowiem nie dokonała aktualizacji zgłoszenia o wymagane dane (numer rejestracyjny nowego ciągnika) i nie zapewniła przekazywania aktualnych danych lokalizacyjnych środka transportu, czyli nie spełniła wymogów z art. 6 ust. 3 pkt 1 i art. 10a ustawy SENT. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę strony na ww. decyzje, stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił obie decyzje organów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Uznał Sąd, że organ nie wyjaśnił - w kontekście ustalonego stanu faktycznego - co należy rozumieć przez niezwłoczne aktualizowanie danych zawartych w zgłoszeniu, dotyczących numeru rejestracyjnego ciągnika siodłowego, który zastąpił zepsuty ciągnik, do czego zobowiązuje art. 8 ust. 1 ustawy SENT, mając na uwadze art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy nakładający na przewoźnika w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego na terytorium kraju obowiązek przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnienia zgłoszenia o numery rejestracyjne środka transportu. Według organu przewoźnik nie zaktualizował niezwłocznie numeru rejestracyjnego środka transportu. A przewoźnik zaś uważał, że dokonał stosownej aktualizacji w najszybszym możliwym czasie, biorąc pod uwagę nocną porę awarii i okoliczność, że w takich warunkach ze względów organizacyjnych nie było możliwości wcześniejszej aktualizacji danych. Sąd nie przesądził, czy strona naruszyła art. 8 ust. 1 ustawy SENT, ale, w jego opinii, w uzasadnieniu obu decyzji zabrakło wystarczającego uzasadnienia, czy strona była w stanie wcześniej zaktualizować dane dotyczące numeru rejestracyjnego ciągnika siodłowego. Zdaniem WSA zobowiązanie do niezwłocznej aktualizacji danych oznacza, że powinny być one aktualizowane bez zbędnej zwłoki, co nie zawsze oznacza, że mają być aktualizowane natychmiast po nastąpieniu zdarzenia skutkującego nieaktualnością zgłoszonych uprzednio danych. Ocena, czy dokonano niezwłocznej aktualizacji danych powinna nastąpić w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skoro przewóz rozpoczęto o godz. 4:10, a kontrola nastąpiła o godz. 4:40, czyli po 30 minutach od zajścia zdarzenia skutkującego obowiązkiem aktualizacji danych i biorąc pod uwagę porę nocną oraz możliwości organizacyjne przewoźnika, organ powinien był szczegółowo wyjaśnić, czy w ciągu tego krótkiego czasu możliwe było dokonanie stosownej aktualizacji danych, a tego nie uczynił. Dlatego, WSA zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dokonał powyższego ustalenia i odpowiednio je uzasadnił, dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dodał też WSA, że przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji było niewystarczające wyjaśnienie, czy zaszły przesłanki do odstąpienia od nałożenia obu kar pieniężnych - zarówno za niedokonanie aktualizacji danych, jak i brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych, mając na uwadze tożsame przesłanki z art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 1-2a ustawy (tj. m. in. za brak lokalizatora), jak i od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy (tj. za niewykonanie obowiązku aktualizacji danych, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy). Sąd I instancji zgodził się z DIAS, że przy rozważaniu kwestii odstąpienia od nałożenia kary, należało najpierw odwołać się do celu uchwalenia ustawy. Pojęcie "ważny interes przewoźnika" uważał, że należy interpretować analogicznie do ważnego interesu podatnika, o jakim stanowi art. 67a § 1 O.p i nie ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Za ważny interes przewoźnika uznał również jego sytuację ekonomiczną, życiową, możliwość zarobkowania itp. Z kolei pojęcie "interes publiczny" oznacza dyrektywę nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Należy również uwzględnić, czy strona prowadziła działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Natomiast organy dokonały nieprawidłowej, zawężającej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT co do pojęcia interes publiczny, w szczególności bez dostatecznego rozważenia całokształtu konkretnych okoliczności i faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Organy wzięły pod uwagę właściwie tylko interes fiskalny państwa i zadowalającą - jak na razie - sytuację finansową przewoźnika, która - przy ocenie przesłanki ważnego interesu - nie może sama w sobie wykluczać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Sąd zalecił wyjaśnienie, czy zgodnie z zasadą sprawiedliwości, proporcjonalności i zaufania obywateli do organów władzy oraz celem wprowadzenia w ustawie kar pieniężnych, w interesie publicznym leżało nałożenie na przewoźnika kar pieniężnych czy odstąpienie od ich nałożenia w myśl art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Za uzasadnione WSA uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania i art. 210 § 4 O.p., wskutek braku należytego uzasadnienia decyzji. Zauważył, że organ odwoławczy błędnie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, który dotyczy zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, co nie miało miejsca, gdyż pierwotnie zgłoszone numery rejestracyjne były zgodne ze stanem faktycznym, jako że ciągnik o tych numerach miał wyruszyć w trasę, ale uległ awarii. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił obie decyzje. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ – Dyrektor IAS i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 i art. 22 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy SENT (Dz. U z 2018r, poz. 2332) co, w istocie doprowadziło do błędnych wniosków stanowiących podstawę orzeczenia. Wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; przeprowadzenie rozprawy; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu podtrzymał skargę kasacyjną i wniosek co do kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W jego ramach zarzucono naruszenie przepisów art. 8 ust. 1, art. 22 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mimo braku uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej, jej autor w uzasadnieniu środka odwoławczego szczegółowo wyjaśnił, na czym naruszenie podniesionych w zarzucie przepisów prawa polegało i wykazywało trafność zgłoszonego zarzutu. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego objęte podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być zgłaszane w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Zatem kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym z tych przypadków chodzi więc o sytuację, gdy dokonana przez sąd wykładnia jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1999/23; opublikowany podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Kierując się powyższym, należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniały stanowisko, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie i rozpoznanie skargi. W sprawie bezsporne były ustalenia faktyczne, że 6 lutego 2019 r. o godz. 4:10 z firmy strony wyjechał zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego o nr rej. [...], niewyposażonego w lokalizator i naczepy o nr rej. [...], którym przewożono towary o kodach CN 2710 i CN 3403. Do formularza przewozu towarów został zaś zgłoszony przewóz przy użyciu ciągnika siodłowego o nr rej. [... ]wyposażonego w lokalizator i naczepy o nr rej. [...], które to uchybienia stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w tym samym dniu o godz. 4:40 na autostradzie A2 przy zjeździe w D.. Podczas kontroli przewoźnik dokonał aktualizacji zgłoszenia, wpisując numer rejestracyjny środka transportu zgodny ze stanem faktycznym i zapewnił przekazywanie danych lokalizacyjnych środka transportu. Oznaczało to, że do chwili kontroli strona nie dokonała aktualizacji zgłoszenia o wymagane dane: numer rejestracyjny ciągnika i nie zapewniła przekazywania aktualnych danych lokalizacyjnych środka transportu. Sporna natomiast była ocena, czy zachowanie strony - która wiedząc o awarii ciągnika nr rej. [...] wyposażonego w lokalizator, jeszcze przed rozpoczęciem przewozu (wyjazdem zespołu pojazdów z firmy) wymieniła ciągnik na sprawny o nr rej. [...]i nie wyposażyła go w lokalizator, a następnie rozpoczęła takim zespołem przewóz, przy czym ze względów organizacyjnych (pora nocna i ustalone zasady pracy w firmie) nie dokonała zgłoszenia tej zmiany do rejestru SENT, które to naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli drogowej wszczętej po pół godzinie od rozpoczęcia przewozu - można było uznać za uchybiające wymogowi niezwłocznej aktualizacji danych w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy SENT, jak uważały organy, czy też nie stanowiło naruszenia wspomnianego obowiązku, z uwagi na wymianę ciągników w porze nocnej oraz możliwości organizacyjne przewoźnika, co wyczerpująco nakazał wyjaśnić Sąd I instancji. Drugą sporną kwestią, zarzuconą organom przez WSA, było niewystarczające rozważenie treści oraz podstaw zastosowania przesłanek z art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT przewidujących możliwość odstąpienia od nałożenia na stronę kar pieniężnych za niedokonanie aktualizacji danych, jak i brak przekazywania aktualnych danych lokalizacyjnych. Odnosząc się do pierwszej spornej kwestii, według art. 8 ust. 1 ustawy SENT podmiot wysyłający, podmiot odbierający oraz przewoźnik są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. Strona, będąc przewoźnikiem, na mocy art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c) ustawy SENT w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1 (z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju) była obowiązana przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie (które podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi) o numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a (pojazd samochodowy lub zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Ponadto na mocy art. 10a ust. 2 ustawy SENT była zobowiązana wyposażyć środek transportu w lokalizator, aby w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem (ust. 1). Natomiast WSA uważał, że przedział czasowy – pół godziny w porze nocnej, gdy przewóz odbywał się bez zgłoszenia aktualnych danych w związku ze zmianą ciągnika, do tego niewyposażonego w geolokalizator i w konsekwencji nieprzekazującego aktualnych danych geolokalizacyjnych, nie musiało oznaczać naruszenia obowiązku niezwłocznej aktualizacji danych w zgłoszeniu. Ze stanowiskiem WSA nie można się zgodzić, co zasadnie podnosił skarżący kasacyjnie organ. Z treści art. 6 ust. 3 ustawy SENT jednoznacznie wynika, że przewoźnik ma uzupełnić dane w zgłoszeniu przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju, jak i przed każdym rozpoczęciem przewozu, jeżeli nastąpiła np. na terytorium kraju przerwa w przewozie towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego, czy na terytorium kraju (por. art. 5 ust. 4 ustawy SENT), co wydarzyło się w niniejszej sprawie. W sytuacji, jak opisana, do chwili zaktualizowania w zgłoszeniu danych co do numeru rejestracyjnego ciągnika i numeru nowego lokalizatora GPS, w ogóle nie powinien był być rozpoczęty następny etap przewozu, tj. z Koła do Warszawy. Stanowisko to potwierdza także ust. 3 art. 8 ustawy SENT, według którego w przypadku, gdy przewóz towaru nie zostanie rozpoczęty, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik dokonuje aktualizacji zgłoszenia, podając informację o odstąpieniu od przewozu towaru. Dlatego okoliczności: pora nocna wymiany ciągników i rozpoczęcia przewozu, krótki okres czasu między rozpoczęciem przejazdu a kontrolą nie miały wpływu na wystąpienie naruszenia z art. 24 ust. 1 ustawy SENT. W myśl ostatniego powołanego przepisu, w przypadku gdy m.in. przewoźnik: nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 (pkt 1) bądź zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru (pkt 2) - na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Słusznie WSA zauważył, że podstawą odpowiedzialności strony powinien być art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, a nie jego pkt 2, jak przyjęły organy, skoro słusznie twierdziły, że strona nie dokonała niezwłocznej aktualizacji danych co numeru rejestracyjnego ciągnika w zgłoszeniu [...], które uzyskał podmiot odbierający przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju i przekazał następnie przewoźnikowi. Wspomniana błędna kwalifikacja naruszenia, sprowadzająca się do tego samego formalnego uchybienia – braku wprowadzenia do zgłoszenia SENT numeru rejestracyjnego ciągnika (według pkt 1 – braku aktualizacji, a według pkt 2 – w ogóle braku zgłoszenia), przy czym kara nakładana na podstawie każdego z omawianych przepisów ma taką samą wysokość- 10.000 zł i następuje w drodze decyzji związanej, nie miała wpływu na wynik sprawy, co potwierdził WSA uchylając decyzje jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowiącego, że decyzja podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a żadna ze stron naruszenia tego nie skarżyła. Do tego nie budziło wątpliwości, że strona przed rozpoczęciem przewozu nie uzupełniła zgłoszenia o dane dotyczące numeru rejestracyjnego użytego ciągnika. Co do stwierdzenia przez organy naruszenia z art. 22 ust. 2a ustawy SENT w ramach kontrolowanego przewozu, mówiącego że w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, nie były zgłaszane zastrzeżenia przez Sąd I instancji ani stronę. Dodać należy, że na mocy art. 10b ustawy SENT, w przypadku gdy środek transportu jest wyposażony w lokalizator (taki zapis był w zgłoszeniu SENT, a nadto obowiązek posiadania i używania geolokalizatora został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, obowiązującego od 1 października 2018 r. na mocy jej art. 3, opubl.: Dz.U. poz. 1539) kierujący jest obowiązany włączyć lokalizator z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 (pkt 1 lit. b) i wyłączyć lokalizator nie wcześniej niż z chwilą zakończenia przewozu towaru na terytorium kraju (pkt 2 lit. b), co w przypadku kontrolowanego przewozu nie miało miejsca, gdyż ciągnik nie został wyposażony w geolokalizator. Wobec powyższego zasadne okazało się stanowisko organów, że doszło do naruszenia przez stronę dwóch obowiązków wymaganych przez ustawę SENT, każdego sankcjonowanego karą pieniężną po 10.000 zł. Wobec zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie wymienionych naruszeń, należało następnie zbadać czy wystąpiły przesłanki do odstąpienia nałożenia kar pieniężnych, określone w art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT, które to stanowisko organów w tej kwestii zostało także podważone przez WSA, a którego z kolei argumentację kwestionuje DIAS w skardze kasacyjnej. Należy podnieść, że w odniesieniu do zwolnienia przewoźnika od nałożenia kary, wspomniane regulacje zawierają analogiczne przesłanki, gdyż art. 22 ust. 3 ww. aktu ma brzmienie: "W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.", a art. 24 ust. 3 stanowi zaś, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Co do opisanych przesłanek odstąpienia od nałożenia kar, szczególnie ich interpretacji i zastosowania przez organy, Sąd I instancji zgłosił zastrzeżenia, które były także przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji. Ze stanowiskiem WSA nie zgodził się skarżący kasacyjnie organ, zgłaszając naruszenie art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Uważał bowiem kasator, że prawidłowo wyłożył pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego" i rozważył je w całokształcie okoliczności sprawy. Należy wyjaśnić, że z art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT wynika, że kształtowane nimi kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych – "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" – co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tymi przepisami etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanymi przepisami prawa, w którego rezultacie nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wiąże się bowiem z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję ich rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej. Przy tym omawiane przepisy nie dają ani też nie tworzą podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też wyłącznie do jego kondycji finansowej (ekonomicznej), co nie oznacza, że okoliczność tego rodzaju może być pomijana i aby użyte w omawianych przepisach pojęcia rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b O.p., czego w odniesieniu do przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" oczekiwał WSA. W relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych bowiem, zdecydowanie inny jest przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele, a co za tym idzie cele oraz funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością nie realizują również celu fiskalnego. Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 i art. 24 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją, w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to uprawniony jest wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy SENT, jak i w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (por. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowić powinno przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędne dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy. Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia nie jest prawidłowa, a proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia funkcji w zasadzie art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz ich zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie uwzględnia znaczenia konsekwencji wynikających z celów ustawy SENT w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Podkreślając z perspektywy przedstawionych argumentów, że przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele – ukierunkowane na zapobieganie i przeciwdziałanie ryzykom, a także niepożądanych zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarów wrażliwych – wymagały, wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie, stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba stanowczo stwierdzić, że ustanowenie na gruncie wymienionej ustawy instytucji sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych nie zostało zdeterminowane wyłącznie funkcją represyjną, nie ma charakteru obligatoryjnego, a co więcej, że nakładanie kar pieniężnych dalekie jest jednak od automatyzmu. Jakkolwiek odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT ma charakter zobiektywizowany, a sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował te wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie – jeżeli nie przede wszystkim – rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia – wobec treści i funkcji art. 24 ust. 3 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT, nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem – jak wyjaśniono– organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych, a zwłaszcza ich nakładanie na podstawie omawianego aktu nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną. Jest bowiem poprzedzane oceną co do celowości jej nałożenia, determinowaną niezbędnością zapewnienia realizacji celów tej ustawy. Instytucja kary administracyjnej stanowi nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (por. wyrok TK z 25 marca 2010 r. w sprawie P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (por. wyrok TK z 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11). Jeżeli więc system monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie SENT, to uzasadniony jest wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy administracji zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostającą w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ich wysokość zaś, stanowi konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego. Wobec tego skoro ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy SENT, którymi nie są cele fiskalne, a nakładanie kar pieniężnych nie jest celem samym w sobie oraz w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, z czym wiąże się potrzeba uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności w aspekcie odnoszącym się do tzw. przesłanki niezbędności, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać zdecydowanie szerszą perspektywę niż tylko cel ustawy i interes fiskalny państwa, co niezasadnie przypisał WSA argumentacji organów. Sąd ten jednocześnie dokonał błędnej wykładni omawianych przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia kar, a w szczególności przesłanki "interesu publicznego" poprzez rozważenie, czy zgodnie z zasadą sprawiedliwości, proporcjonalności i zaufania obywateli do organów oraz celem wprowadzenia w ustawie kar pieniężnych, w interesie publicznym leży nałożenie wskazanych wyżej pieniężnych czy nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w rezultacie nie prowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności. Należy podkreślić, że w kwestii interpretacji przesłanek "przypadku uzasadnionego" ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym Naczelny Sąd Administracyjny zajął podobne stanowisko m.in. w wyrokach z: 25 września 2024r.sygn akt II GSK 271/21; 5 września 2024 r., sygn. akt II GSK 823/21, II GSK 767/21, II GSK 677/21; 16 lipca 2024r., sygn. akt II GSK 269/24, II GSK 327/24; 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2289/23. W ocenie składu orzekającego, Sąd I instancji błędnie ocenił obowiązek przewoźnika aktualizowania/wprowadzania danych do zgłoszenia, bo jeżeli zmiana danych, które podmiot ten ma obowiązek zgłosić w rejestrze, nastąpić ma przed rozpoczęciem przejazdu, to przewoźnik najpierw ma obowiązek zgłosić te dane, a dopiero potem rozpocząć przewóz, a nie odwrotnie, jak uczyniła strona. Tłumaczenie braku aktualizacji nocną porą i organizacją pracy w firmie przewoźnika, jak słusznie uznały organy, było wręcz okolicznością obciążającą przedsiębiorcę, który jest zobowiązany do starannego wykonywania obowiązków przewoźnika i zgodnie z obowiązującymi go przepisami. Zeznania kierowcy złożone podczas kontroli potwierdziły, że w ogóle nie wiedział o obowiązku posiadania geolokalizatora w pojeździe i przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych pojazdu w trakcie przewozu i wręcz potwierdzały brak przygotowania organizacyjnego przedsiębiorstwa strony do nowych rozwiązań ustawy SENT, które obowiązywały już od kilku miesięcy. Ocena stwierdzonych naruszeń i wnioski o braku możliwości odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT zostały przeprowadzone po wyczerpującej analizie przesłanek tymi przepisami objętych w powiązaniu z ustalonymi okolicznościami. W świetle powyższego skargę kasacyjną organu należało uznać za usprawiedliwioną. Zgodnie natomiast z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi zatem w sprawach, w których nie ma konieczności ponownego badania istotnych dla sprawy kwestii przez Sąd I instancji. Taki stan rzeczy - zdaniem składu orzekającego NSA - ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne - co do stwierdzonych uchybień przepisom ustawy SENT- są niesporne i organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 8 ust. 1, art. 22 ust. 3, art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, a Sąd I instancji, mimo że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, niezasadnie uznał, że zaskarżone decyzje naruszały prawo, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych argumentów należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 199 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty tego postępowania składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji oraz zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.