IV SA/Wr 312/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr 010070/680/4382399/2023 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz O. Y. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 24 IV 2024 r. (010070/680/4382399/2023) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "PrZUS"), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") z 21 III 2024 r. (010070/680/4382399/2023) uchylającą przyznane skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko O. Y. na okres od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 28 IV 2023 r. skarżąca zwróciła się do ZUS o przyznanie świadczenia wychowawczego na wskazane powyżej dziecko. Informacją z 22 V 2023 r. ZUS powiadomił skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. Wezwaniem z 20 IX 2023 r. ZUS wezwał skarżącą do wyjaśnienia rozbieżności wynikającej ze złożonego wniosku z danymi zawartymi w rejestrze Straży Granicznej i skontaktowanie się z Komendantem Przejścia Granicznego celem aktualizacji rejestru. W rejestrze tym odnotowano bowiem wyjazd skarżącej z terytorium Polski w dniu 11 XII 2022 r. i nie odnotowano przyjazdu powrotnego. W odpowiedzi na pismo w dniu 11 X 2023 r. skarżąca przesłała pismo z dnia 4 X 2023 r. otrzymane z Placówki Straży Granicznej w Medyce, z którego wynika, że dane w rejestrze zostały poprawnie uzupełnione. W wyniku ponownej weryfikacji zapisów w rejestrze ZUS ustalił, że dane nadal nie zostały zmodyfikowane i skierował do skarżącej kolejne wezwania, tj. z dnia 8 XI 2023 r. i 9 I 2024 r. W dniu 30 XI 2023 r. skarżąca przesłała kolejne pismo ze straży granicznej z 29 XI 2023 r., w którym straż graniczna ponownie potwierdziła, że dokonano modyfikacji danych w rejestrze. Dodatkowo w dniu 15 II 2024 r. skarżąca przesłała pismo ze straży granicznej z 14 II 2024 r., w którym poinformowano ją, że dane w rejestrze zostały zmodyfikowane. Decyzją z 21 III 2024 r. (010070/680/4382399/2023) ZUS uchylił przyznane skarżącej świadczenie na cały okres świadczeniowy 2023/2024 z uwagi na fakt, że zapisy w rejestrach nie zostały zmodyfikowane. Zgodnie zaś z art. 11 ustawy z 11 II 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810, ze zm.) wyjazd obywatela Ukrainy albo jego małżonka z terytorium Polski na okres powyżej 30 dni pozbawia go prawa do legalnego pobytu w Polsce. Prawo do świadczenia wychowawczego w takiej sytuacji nie przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba wyjechała z Polski. ZUS wyjaśnił, że osobom, które utraciły status "UKR", w wyniku wyjazdu z Polski, status ten może zostać ponownie nadany po ponownym przybyciu do Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W celu ponownego uzyskania statusu "UKR" należy zgłosić się do organu gminy. W wyniku rozpatrzenia odwołania PrZUS, decyzją z 24 IV 2024 r. (010070/680/4382399/2023), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W decyzji zaznaczono, że zgodnie z art. 26 ust. 3i ustawy z 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, ze zm.), dalej "ustawa pomocowa", ZUS jest obowiązany do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i rejestru PESEL. ZUS nie może przyznać prawa do świadczenia wychowawczego w oparciu o środki dowodowe np. skany paszportów z pieczątkami potwierdzającymi wjazdy i wyjazdy z Polski, jeżeli informacje te nie zostały odnotowane w ww. rejestrze przez straż graniczną. W ocenie PrZUS, na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdzić należało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, ponieważ na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że skarżąca przyjechała do Polski w dniu 21 IV 2022 r. i uzyskała status uchodźcy. Następnie utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z wyjazdem z terytorium Polski w dniu 11 XII 2022 r. W rejestrze nie odnotowano informacji o ponownym przyjeździe skarżącej do Polski po 11 XII 2022 r. Na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i SPEC PESEL ustalono, że nastąpiła u skarżącej zmiana dokumentu tożsamości/paszportu, w wyniku czego, nie odnotowano przekroczeń granicy, a aktualne dane nie figurują w Rejestrze Straży Granicznej, jako obywatela Ukrainy, który przybył do Polski po 23 II 2022 r. w związku z działaniami wojennymi. Pomimo kilkukrotnych wezwań rejestr nie został zaktualizowany. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wnosiła o: uchylenie decyzji organów obu instancji; przeprowadzenie dowodów z akt i dokumentów posiadanych przez PrZUS, przy czym dowody te potwierdzą fakt, że skarżąca przebywa legalnie na terytorium Polski; zasądzenie kosztów i rozpatrzenie sprawy pod nieobecność skarżącej. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie przez PrZUS wadliwej decyzji ZUS, - art. 6 kpa, poprzez utrzymanie przez PrZUS w mocy wadliwej decyzji ZUS, - art. 8 w zw. z art. 11 kpa, poprzez wydanie decyzji w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, - art. 7, 77, 80 kpa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności wobec faktu, że skarżąca w dniu 21 IV 2022 r. wjechała do Polski, uzyskała status uchodźcy, została wpisana do Rejestru Straży Granicznej, otrzymała numer PESEL, a wyjazd w dniach od 11 XII 2022 r. do dnia 30 XII 2022 r. trwał krócej niż 30 dni, - art. 79a §1 kpa, poprzez brak przyznania stronie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i poinformowania o przesłankach, które nie zostały spełnione, by decyzja mogła zostać wydana zgodnie z żądaniem strony, - art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie pobytu skarżącej za nielegalny po dniu 11 XII 2022 r., podczas gdy skarżąca w dniu 21 IV 2022 r. przyjechała do Polski i uzyskała status uchodźcy, wyjeżdżała z terytorium Polski w dniu 11 XII 2022 r., a wróciła 30 XII 2022 r., stąd nie przebywała poza terytorium Polski na okres powyżej 30 dni, - art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z wyjazdem i przyjęcie, że brak wpisu do Rejestru Straży Granicznej stanowi podstawę do weryfikacji prawa do dalszego stosowania świadczenia wychowawczego, podczas gdy nie ma on charakteru przesądzającego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca wyjechała z Polski na okres od 11 do 30 XII 2022 r., a więc poniżej 30 dni, w związku z czym nie ma podstaw do uznania, że utraciła prawo do legalnego pobytu w Polsce. W ocenie skarżącej organy obu instancji nie miały więc podstaw do uchylenia przysługującego jej prawa do świadczenia wychowawczego tym bardziej, że przedkładała pisma Straży Granicznej, z których wynikało, że dane zostały uzupełnione. Skarżąca podniosła, że dysponowała potwierdzeniem powrotu w paszporcie i zarzuciła, że organy powinny poinformować ją o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym w sprawie. W odpowiedzi na skargę PrZUS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem procesowym z dnia 25 VII 2024 r. skarżąca podtrzymała wnioski i zarzuty skargi, wnosząc zarazem o dopuszczenie dowodu z załączonego pisma Naczelnika Wydziału w Zarządzie ds. Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej z 17 VII 2024 r., wyjaśniającego zasady ewidencjonowania danych obywateli Ukrainy o statusie UKR w bazie PESEL i rejestrze Straży Granicznej oraz potwierdzające przyjazdy skarżącej na teren RP w dniach 21 IV, 10 XII i 30 XII 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie, odnosząc się do wniosków dowodowych strony skarżącej Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie "akt sprawy". Akta sprawy stanowią zatem ex lege dowodową podstawę do rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy, bez potrzeby formułowania przez strony wniosku dowodowego w tym zakresie. Odnośnie zaś wniosku o dowód z dokumentu załączonego do pisma procesowego skarżącej z 25 VII 2024 r., to w myśl art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu stanowisko Naczelnika Wydziału w Zarządzie ds. Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej nie było "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" w sprawie. W rezultacie wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione. Odnośnie do istoty skargi, stwierdzić należy, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni pozbawia go uprawnienia do legalnego pobytu w Polsce, co wynika z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej. Konsekwencją powyższego stanu rzeczy będzie m.in. utrata uprawnienia do pobierania świadczenia wychowawczego. Jak bowiem wynika z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocowej, prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko przysługuje obywatelowi Ukrainy, pod warunkiem uznawania jego pobytu na terenie Polski za legalny. Formalnym potwierdzeniem legalności pobytu są zapisy w rejestrze obywateli Ukrainy prowadzonym przez Straż Graniczną (potwierdzające okoliczność wjazdu na teren Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy) oraz rejestrze PESEL (gdzie oznacza się statusem UKR osoby, którym nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy pomocowej). Wynika to z regulacji art. 3 ust. 3 i art. 4 ust. 1 i 1a ustawy pomocowej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy pomocowej, Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 1a ustawy pomocowej, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 IX 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191, ze zm.). Z kolei obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w ust. 1, status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d ustawy o ewidencji ludności, i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Powyższe rejestry stanowić powinny zasadniczy punkt odniesienia dla organów administracji, w tym także ZUS i PrZUS, do oceny uprawnienia strony do legalnego pobytu, od którego zależy przyznanie świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Jak trafnie wyjaśnił PrZUS, w świetle art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z dnia 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do m.in. świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru obywateli Ukrainy prowadzonego przez Straż Graniczną i rejestru PESEL. Sąd zwraca jednak uwagę, że przepis art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej nie wyłącza ani nie ogranicza określonych w kpa zasad postępowania dowodowego, w tym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Tylko pod takim warunkiem zapewnione zostaną warunki do realizacji określonej w art. 7 kpa zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżoną decyzję PrZUS, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję ZUS, należy uznać co najmniej za przedwczesne. Organy wydały bowiem decyzje uchylające skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego w związku z faktem nieodnotowania w prowadzonym przez Straż Graniczną rejestrze powrotu skarżącej do Polski, co – w ocenie organów – uznać należało za równoznaczne z utratą prawa do legalnego pobytu, a w konsekwencji prawa do świadczenia wychowawczego. Organy pominęły jednak w swej ocenie inne dowody w sprawie, które wskazywały na okoliczność przeciwną. Przede wszystkim z nadesłanych akt wynika, że w rejestrze PESEL skarżąca niezmiennie figuruje jako osoba posiadająca status UKR, a więc jako osoba przebywająca legalnie na terenie Polski. Już tylko z tego względu, brak było podstaw do bezkrytycznego przyjęcia danych wynikających z rejestru Straży Granicznej. Nadmienić należy, że Komendant Główny Straży Granicznej zobligowany jest przekazać do organu ewidencyjnego prowadzącego rejestr PESEL m.in. informację o wyjeździe z Polski na okres powyżej 30 dni, co skutkować powinno zmianą statusu UKR na status NUE (zob. art. 4 ust. 17a pkt 1 ustawy pomocowej). Skoro w niniejszej sprawie przysługujący skarżącej status UKR nie został zmieniony w rejestrze PESEL, należało przyjąć, że Komendant Główny Straży Granicznej nie złożył w tym zakresie stosownego wniosku. Treść wezwań kierowanych do skarżącej sugeruje, że ZUS miał świadomość, że w sprawie istotą problemu jest nie tyle brak powrotu skarżącej, ile nieodnotowanie tego powrotu w rejestrze prowadzonym przez Straż Graniczną. To jest zaś niewystarczające do wydania decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego. Prawo do świadczenia wychowawczego warunkowane jest bowiem materialną przesłanką legalności pobytu. W sytuacji niewątpliwej w sprawie sprzeczności pomiędzy rejestrem Straży Granicznej a rejestrem PESEL, ZUS powinien kontynuować postępowanie dowodowe przy wykorzystaniu wszystkich dopuszczalnych dowodów, celem wyjaśnienia sprzeczności, w tym kontaktować się z Komendantem Głównym Straży Granicznej co do zaistniałych wątpliwości. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 26 ust. 3a ustawy pomocowej, Komendant Główny Straży Granicznej zobligowany jest udostępniać ZUS m.in. informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2, a więc o wyjeździe na okres powyższej 30 dni. Jakkolwiek obowiązki dowodowe organu wynikające z art. 77 § 1 kpa nie zwalniają strony z powinności wykazywania stosownej aktywności dowodowej, to nie można oczekiwać wyłącznie na działania skarżącej, która zresztą w niniejszej sprawie każdorazowo po wystąpieniu do Straży Granicznej uzyskiwała informację, że w rejestrze "dane zostały właściwie uzupełnione". Kierowane przez ZUS wezwania oparto zresztą niezasadnie na art. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który dotyczy przecież przypadków braków formalnych wniosku, a nie czynności dowodowych sensu stricte. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ ma prawo wezwać osobę ubiegającą się lub otrzymującą świadczenie wychowawcze do osobistego udzielenia, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W ramach tego uprawnienia organ może uzyskiwać od strony informacje i wyjaśnienia, co potwierdza, że tego rodzaju dowody mogą mieć znaczenie dla sprawy i można je przeciwstawić innym dowodom. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako "ppsa", sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa, mając na względzie, że uchybienia procesowe dotyczą w takim samym stopniu decyzji PrZUS jak i decyzji ZUS. Rozpatrując sprawę ponownie, należy dokonać ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącą przesłanki legalności pobytu na terenie Polski w okresie świadczeniowym 2023/2024, przy uwzględnieniu obowiązku organu do wykazania aktywności dowodowej wobec sprzeczności danych wynikających z rejestru Straży Granicznej i rejestru PESEL. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 480 zł (wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.