I OSK 645/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 25/24 w sprawie ze skargi M.T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania pisma dotyczącego przesłania kopii akt sprawy i sprostowania dat pism w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 25/24 (dalej postanowienie z 13 listopada 2024 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M.T. (dalej skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania pisma dotyczącego przesłania kopii akt sprawy i sprostowania dat pism w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę 2 lipca 2024 r., a zatem po dacie wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia w jej sprawie, co ostatecznie nastąpiło 12 czerwca 2024 r. Sąd zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 ([ONSAiWSA 2020/5/79], dalej uchwała II OPS 5/19), w której wskazano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa). Z uzasadnienia uchwały II OPS 5/19 wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uchwale II OPS 5/19, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Odnosząc powyższe stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem organu już po wydaniu przez ten organ postanowienia załatwiającego sprawę, to skarga taka nie była dopuszczalna. Skarżąca nie kwestionuje faktu wydania postanowienia Kolegium z 12 czerwca 2024 r. (skarżąca zaskarżyła je do tutejszego Sądu w sprawie o sygn. II SA/Gd 727/24), a okoliczność ta stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. To z kolei uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Sąd podkreślił, że kwestia prawidłowości podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia nie może mieć w tej sprawie znaczenia i będzie podlegać ocenie w sprawie ze skargi na to rozstrzygniecie, tj. w sprawie o sygn. II SA/Gd 727/24. Sąd I instancji wskazał, że - zgodnie z art. 53 § 2b ppsa - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie stanowi pismo, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej kpa), a które strona wnosi, jeżeli nie załatwiono jej sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W konsekwencji, złożenie ponaglenia jest warunkiem koniecznym nadania biegu skardze na bezczynność lub skardze na przewlekłość postępowania. W przypadku braku złożenia takiego pisma skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, tj. jako niedopuszczalna. Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika, by przed wniesieniem skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skarżąca wystąpiła do organu z ponagleniem, co stanowi wymóg formalny takiej skargi. Co prawda, w treści skargi skarżąca stwierdziła, że w piśmie z 25 maja 2024 r. "ponagliła" Kolegium oraz że było to pismo "ponaglające", jednak pismo to nie zostało zakwalifikowane jako ponaglenie (art. 37 kpa), lecz jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), co umożliwiło kontrolę zakończoną wydaniem przez Kolegium postanowienia z 12 czerwca 2024 r. Niezależnie od opisanych okoliczności dotyczących konieczności odrzucenia skargi w związku z uchwałą II OPS 5/19, skarga skarżącej na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku była - zdaniem Sądu I instancji - niedopuszczalna również z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (k. 7-8, 32, 35-39 akt sądowych). Skargę kasacyjną od postanowienia z 13 listopada 2024 r. złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że: 1. skarżąca kasacyjnie nie wystosowała ponaglenia do organu przed wniesieniem skargi, podczas gdy jej pismo z 25 maja 2024 r., winno być potraktowane jako ponaglenie i bez znaczenia jest brak [właściwej] kwalifikacji pisma przez organ; 2. skarga na bezczynność organu została wniesiona po wydaniu postanowienia załatwiającego sprawę, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek pozwanej dotyczył pism Przychodni Lekarskiej, Ośrodka Pomocy Społecznej i Urzędu Miasta, a postanowienie organu dotyczy jedynie Przychodni Lekarskiej, co oznacza, że wniosek w zakresie pism: Ośrodka Pomocy Społecznej i Urzędu Miasta pozostaje merytorycznie nierozstrzygnięty. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu [w Gdańsku]; przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie [zwrotu] kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w II instancji, na którą składają się: oplata za koszty nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) podwyższoną o kwotę podatku od towarów i usług (wyrok TK z 27 lutego 2024 r. SK 90/22) oraz niezbędne i udokumentowane wydatki adwokata ustanowionego z urzędu w kwocie 10,92 zł, oświadczając, że opłata, o której mowa powyżej nie została zapłacona w całości lub w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy (k. 61-64 akt sądowych). Prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2024 r. II SA/Gd 727/24 (dalej wyrok II SA/Gd 727/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/2943/24 oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 maja 2024 r. nr SKO Gd/2220/24 w przedmiocie wydania kopii z akt sprawy dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego (cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać, zgodnie z art. 193 zdanie pierwsze ppsa, który pozwala na odpowiednie zastosowanie tej możliwości do postanowień odrzucających skargę, od których służy skarga kasacyjna. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa). W niniejszej sprawie Sąd I instancji upatrywał niedopuszczalności skargi w braku ponaglenia, którym winna być ona poprzedzona oraz w wydaniu 12 czerwca 2024 r. postanowienia przez Kolegium, które Sąd uznał za kończące postępowanie administracyjne. W odniesieniu do kwestii braku poprzedzenia skargi na bezczynność Kolegium ponagleniem wskazać trzeba, że ocena Sądu I instancji jest nietrafna. Skarżąca kasacyjnie w postępowaniu przed Kolegium złożyła w dniu 25 maja 2024 r. pismo, w którym - między innymi - poprosiła "o realizację moich próśb zawartych we wniosku z dnia 08.04.2024 r., w którym zwróciłam się o wskazanie mi, z jakich dat są pisma Przychodni Lekarskiej, Ośrodka Pomocy Społecznej, Urzędu Miasta, informujące o rzekomych niedogodnościach tej Przychodni..." (k. 2 akt Kolegium Gd/2943/24). Sąd I instancji stwierdził, że pismo to nie zostało zakwalifikowane jako ponaglenie (art. 37 kpa), lecz jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), co umożliwiło kontrolę zakończoną wydaniem przez Kolegium postanowienia z 12 czerwca 2024 r. Niemniej, wskazać należy, że niezależnie od potraktowania pisma skarżącej z 25 maja 2024 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadne było uznanie, że immanentnie zawarła w treści tego pisma ponaglenie, o którym stanowi art. 37 § 1 pkt 1 kpa (odpowiednio - A. Szpunar - glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 11.9.1997 r. III CZP 39/97, PS 1998/6/100 i n., i przywołane przez Glosatora orzecznictwo, akceptowane przez S. Rudnickiego w: Komentarz do kc. Część ogólna, W. Pr. 2006 s. 261 uw. 2 in fine). Jest bowiem przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Sądu Najwyższego, że strona w jednym piśmie procesowym może skutecznie złożyć kilka oświadczeń woli. Bez wątpienia z treści pisma skarżącej z 25 maja 2024 r. uprawnionym było odczytanie oświadczenia woli skarżącej co do ponaglenia organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 8 kwietnia 2024 r. Tym samym, odpadła przyczyna niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w postaci braku ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skarżącej kasacyjnie, że postanowienie Kolegium z 12 czerwca 2024 r. nie odnosiło się do całości jej żądań zawartych we wniosku z 8 kwietnia 2024 r. Skarżąca wniosła o całościowe rozpatrzenie jej wniosku, w którym prosiła o przesłanie jej kopii pism nie tylko Przychodni Lekarskiej, lecz także Ośrodka Pomocy Społecznej i Urzędu Miasta. Kolegium wydało natomiast postanowienie odnoszące się wyłącznie do pism Przychodni Lekarskiej, nie rozpatrując wniosku odnoszącego się do Ośrodka Pomocy Społecznej i Urzędu Miasta. Postanowieniem z 12 czerwca 2024 r. SKO Gd/2943/24 Kolegium utrzymało bowiem postanowienie z 6 maja 2024 r., którym Kolegium odmówiło wydania kopii żądanych pism Przychodni Lekarskiej O. Sp. z o.o. dotyczących kontaktu strony z lekarzem prowadzącym leczenie pani I.T. w sprawach bieżącego leczenia, wypisywania recept, wyników badań, skierowań na rehabilitację lub podjęcia innych działań medycznych. Skarżąca kasacyjnie słusznie zauważyła, że postanowienia Kolegium nie odnosiły się do całości wniosku, zatem sprawa administracyjna w części dotyczącej Ośrodka Pomocy Społecznej i Urzędu Miasta nie została załatwiona. Prawomocnym wyrokiem II SA/Gd 727/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/2943/24 w przedmiocie wydania kopii z akt sprawy dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 maja 2024 r. nr SKO Gd/2220/24. Wobec uchylenia obu postanowień sprawa pozostaje niezałatwiona w całości. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. w zw. z art. 193 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, postanowił jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie odrębnego wniosku i złożeniu stosownego oświadczenia (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa), uwzględniając stosowne wyroki Trybunału Konstytucyjnego.