II SAB/Ol 114/24

Dnia 14 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (spr.) sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 roku sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w L. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. D. R. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w L. (dalej jako: organ, Prokurator) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 11 lipca 2024 r. skarżący złożył do organu wniosek o udzielenie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia: 1. skanów zanonimizowanego postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. wydanego 24 czerwca 2023 r. w sprawie o sygnaturze [...]; 2. skanów zanonimizowanych protokołów przesłuchań w postępowaniu przygotowawczym o sygnaturze akt [...]; 3. zanonimizowanych skanów wszelkich innych dokumentów zawierających informacje publiczne wydanych lub otrzymanych w postępowaniu przygotowawczym o sygnaturze akt [...]. Pismem z 16 lipca 2024 r. Prokurator zawiadomił skarżącego, że wbrew tytułowi pismo nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania nie stanowią bowiem informacji publicznej, a dostęp do akt głównych postępowania o sygnaturze akt [...] reguluje art. 156 § 5 k.p.k. W skardze na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. u.d.i.p. art 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art 4 ust 3 u.d.i.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej skutkującej uchybieniu obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej: 3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, iż. informacja żądana przez stronę nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. 4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez uchybienie przez Prokuratora obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej na wniosek; 5. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez uchybienie przez Prokuratora terminom do udostępnienia informacji publicznej: 6. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; 7. art. 54 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie stronie realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej: 8. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez uchybienie przez Prokuratora zasadzie legalności i praworządności działania organów administracji publicznej wynikające z naruszania prawa materialnego i procesowego przy rozstrzyganiu wniosku o dostęp do informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący zażądał: 1. zobowiązania Prokuratora na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania wnioskowanej informacji publicznej, ewentualnie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; 2. niezależnie od wniosku określonego w punkcie 1 stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż Prokurator dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 11.07.2024 r. o udzielenie informacji publicznej w przypadku gdy przed rozpatrzeniem skargi Prokurator wyda decyzję albo wyda wnioskowaną informację publiczną; 3. w przypadku gdy przed rozpatrzeniem skargi Prokurator wyda decyzję albo wyda wnioskowaną informację publiczną, umorzenia postępowania sądowo administracyjnego i zwrotu opłaty od skargi; 4. zasądzenia od Prokuratora zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko, że organ całkowicie zignorował jego pytania, uznając, że odpowiedzi na zadane przez stronę pytania nie stanowią informacji publicznej. Tymczasem, w ocenie skarżącego, wnioskowane przez niego informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki: NSA z dnia 9.02.2024 r. sygn. akt III OSK 69/23; WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r., sygn.akt III OSK 7284/21; WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt IISAB/Wa 448/23; NSA z dnia 08.03.2023 r. sygn. akt III OSK 7284/21. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że pismo skarżącego z 11 lipca 2024 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prokurator wskazał, że Prokuratura Rejonowa w L. nadzorowała dochodzenie z zawiadomienia skarżącego w sprawie doprowadzenia Skarbu Państwa do niekorzystnego rozporządzenia mieniem (pieniędzy w łącznej kwocie 174,80 zł) przez wprowadzenie w błąd, w en sposób iż złożono dwa wnioski o przyznanie kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do siedziby Sądu Rejonowego na posiedzenie Sądu tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. Postanowieniem z 24 czerwca 2024r. odmówiono wszczęcia dochodzenia wobec braku danych uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów ustawy kodeks postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisu dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego. Skany zanonimizowanych dokumentów, czyli swoiste odpisy dokumentów, o które skarżący wnosił, można uzyskać jedynie według reguł zawartych w art. 156 k.p.k., który jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust 2 u.d.i.p. W tym zakresie Prokurator powołał się na uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy tej ustawy. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 u.d.i.p. bądź art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy - wbrew ocenie organu - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko organu, wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje kontroli, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prokurator, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwe zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W świetle powyższego nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Kwestią sporną jest czy zażądane przez stronę skany dokumentów stanowią informację publiczną. Przedmiotem informacji publicznej jest nie każde działanie władzy publicznej lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest zaś działalność zarówno organów władzy publicznej jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi odnosić się do elementu publicznego. Informacją publiczną jest bowiem, jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Zatem wniosek musi odnosić się do skonkretyzowanych informacji a nie do dokumentu, który takie informacje zawiera. Z treści wniosku strony jednoznacznie wynika, że domaga się udostępnienia skanów opisanych we wniosku dokumentów, a więc chodzi o postać dokumentu, która miałaby być przekazana w formie skanu, czyli swoisty odpis dokumentu. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Prokuratora, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się w powyższej kwestii, również w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt IOPS 7/13, na którą powołał się organ. W uchwale tej NSA jednoznacznie wskazał, że "Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej." W uzasadnieniu uchwały znalazło się także stwierdzenie, że "Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych wypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 tej ustawy, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP." Powołane przepisy k.p.k. regulują dostęp do akt i wydawania z nich odpisów poszczególnych dokumentów także przez inne osoby niż strony postępowania. Jak podkreślono w powołanej uchwale "art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego." Z analizy stanowiska skarżącego wynika jednoznacznie, że nie żąda on, wbrew jego twierdzeniom, dostępu do informacji publicznej o treści określonych dokumentów, ale chodzi mu o postać dokumentu, która miałaby być przekazana w formie skanu, czyli swoisty odpis dokumentu. Odpis dokumentu może zaś uzyskać tylko według reguł zawartych w art. 156 k.p.k., który jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić należy, że dostęp do akt postępowania przygotowawczego, jest odrębną (autonomiczną) instytucją prawa procesowego, co do której ustawowo określono zakres osób mających możliwość dostępu do tego rodzaju akt. Celem tej regulacji jest przyznanie wyraźnie określonym uczestnikom postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy w związku z realizacją przysługujących im w ramach danego postępowania praw procesowych. Dlatego przyjęcie, że strona postępowania, której interesów sprawa bezpośrednio dotyczy, uzyskuje dostęp do akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach, niż osoby działające na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej byłoby, jak już wskazał NSA w wyżej cytowanej uchwale, naruszeniem zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że nie zaszła w niniejszej sprawie bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej albowiem prawidłowe było stanowisko Prokuratora zawarte w informacji skierowanej do strony, że dokumenty znajdujące się w aktach postępowania karnego, podlegają udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. tj. w szczególności w trybie art. 156 § 1 k.p.k. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.