II SA/Gl 208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku "B" S.A. w K. (dalej: "uczestnik postępowania"), na podstawie art. 104, art. 49, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 126 ust. 8 w zw. z art. 126 ust. 5, ust. 1 i ust. 10, art. 118a ust. 2, art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: "u.g.n."), potwierdził zaistnienie przesłanek zajęcia w dniu [...] r. nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, usytuowanej w jednostce ewidencyjnej S., obręb S., oznaczonej nr działek 1 i 2, w części stanowiącej obszar niezbędny do usunięcia drzew uniemożliwiających pracę linii elektroenergetycznej 110 kV relacji FUM P.-S., w przęśle [...] na działce nr 2 oraz w części umożliwiającej dojazd do tego obszaru, w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wynikłej z nagłej potrzeby. Decyzja została doręczona uczestnikowi postępowania oraz podlegała publicznemu ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej oraz została wywieszona w jego budynkach organu I instancji. Na skutek złożonych pism przez Spółkę "A" w S. (dalej: "skarżąca") z dnia 10 sierpnia 2018 r., 18 września 2018 r i 3 grudnia 2018 r., organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], odmówił wznowienia powyższego postępowania. Natomiast Wojewoda Śląski (dalej: "organ") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieustalenie jednoznacznego żądania skarżącej. Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 297/19, oddalił sprzeciw skarżącej na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. Wobec powyższego, organ I instancji pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącą do jednoznacznego wskazania treści żądania, tj. czy skarżąca wnosi o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] r., a jeżeli tak, to do wykazania, że zachowany został termin do złożenia takiego wniosku. Ponadto, wezwał skarżącą do przedłożenia wszelkich dokumentów, które w jej ocenie potwierdzają, że przysługuje jej interes prawny do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony oraz numeru księgi wieczystej lub zbioru dokumentów albo innego dokumentu, na podstawie skarżącej przysługiwałby jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. podtrzymała w całości wniosek o wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] r., wnosząc o zapewnienie jej udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie wskazała, że informacja o wydaniu decyzji z dnia [...] r. po raz pierwszy pojawiła się w korespondencji pomiędzy skarżącą a organami, doręczonej jej w dniu 23 stycznia 2019 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 268a k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że mimo wezwań skarżąca nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego tytuł własności do nieruchomości położonej w S., oznaczonej działkami nr 1 oraz 2, która to nieruchomość nie posiada urządzonej księgi wieczystej. Stąd też organ I instancji stwierdził, że przywołane działki nr 1 oraz 2 posiadają nieuregulowany stan prawny, a skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Pismem z dnia 27 października 2020 r. skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie i domagała się jego uchylenia w całości. Wojewoda Śląski (dalej: "organ") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego obliguje organ do zbadania czterech okoliczności: czy dotyczy decyzji ostatecznej, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy żądanie wniesiono z zachowaniem przewidzianego prawem terminu. W niniejszym postępowaniu kwestią sporną było istnienie interesu prawnego skarżącej do wzięcia przez nią udziału w postępowaniu. W ocenie organu skarżąca nie wykazała takiego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie, któremu zarzuciła naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703, dalej: "z.w.g.") poprzez wadliwe ustalenie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej nieruchomości wpisanych w ewidencji gruntów jako wspólnota gruntowa; - art. 76 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione zakwestionowanie mocy prawnej wpisów w ewidencji gruntów jako dokumentów urzędowych; - niedostrzeżenie bezpodstawnego zakwestionowania przez organ I instancji jego własnych zapisów w ewidencji gruntów, wedle których skarżąca wpisana jest pod tytułem właściciela działek nr geod. 1, 2; - wadliwe ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego; - zignorowanie przez organ znaczenia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt V CSK 309/17, wydanego z udziałem skarżącej zawierającej stwierdzenie: "wypis z ewidencji gruntów stwierdzający, że spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową jest właścicielem działki wchodzącej w skład wspólnoty (art. 1 ust. 1 z.w.g.) jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym, stanowiącym, wobec braku księgi wieczystej, dowód prawa skarżącej do rozporządzenia tą nieruchomością; - przyjęcie wadliwej interpretacji nowelizacji z.w.g. (art. 11) w części dotyczącej uchylenia zakazu prowadzenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 z.w.g., poprzez przyjęcie, iż działka gruntu wpisana do ewidencji gruntów przez właściwy organ jako wspólnota gruntowa, przestała być wspólnotą gruntową z dniem wejścia w życie nowelizacji; - niedostrzeżenie wykładni wpisu ewidencji gruntów dokonanej przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt V CSK 309/17, wskazującej, iż zapis stwierdzający, że spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową jest właścicielem działki wchodzącej w skład tej wspólnoty oznacza w istocie dowód prawa spółki do rozporządzania tą nieruchomością (jak właściciel). Skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, czego nie dostrzegł, jest natomiast zgodnie z przpisami z.w.g., jedynym podmiotem uprawnionym do rozporządzenia nieruchomościami, jednocześnie członków spółki (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/16: "Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, dlatego tez skarżąca ma osobowość prawną - art. 15 ust. 1 z.w.g.) i może reprezentować interesy udziałowców na zewnątrz; - zignorowanie przez organ własnego stanowiska wypowiedzianego w sprawie remontu sieci elektroenergetycznej znajdującej się na gruntach stanowiących wspólnotę gruntową, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 758/14, podzielił stanowisko organu i uznał skarżącą za stronę postępowania w sprawie z wniosku "C" S.A. o udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości stanowiącej, zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów-wspólnotę gruntową w S.; - zignorowanie przez organ własnego stanowiska wypowiedzianego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za grunty stanowiące wspólnotę gruntową w S. wywłaszczonego przez gminę S. pod drogę lokalną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 721/15). Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie postanowienia i rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że organ nie dostrzegł tego, że organ I instancji badał interes prawny w udziale Wspólnoty "D" w S., a nie Spółkę "A" w S.. Ponadto, skarżąca od ponad 60 lat płaci podatek od nieruchomości za przedmiotowe działki jako właściciel. Zdaniem skarżącej prawo własności można dowodzić nie tylko odpisem z księgi wieczystej, lecz także innymi dokumentami. Nadto, organy z urzędu posiadają wiedzę o wpisach w ewidencji gruntów. Działaniem bezprzedmiotowym w ocenie skarżącej, jest wzywanie jej do wykazania prawa własności gruntów, gdyż wspólnota gruntowa nie może być właścicielem wspólnoty gruntowej, czyli samej siebie. Organ pismem z dnia 10 lutego 2021 r. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 1 marca 2021 r. skarżąca ponownie przedstawiła zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności, przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., było postanowienie organu z dnia [...] r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. (opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia). W rozpatrywanej sprawie niezmiernie istotną kwestią było ustalenie interesu prawnego skarżącej do wzięcia udziału w postępowaniu wszczętym jej wnioskiem. W ocenie organu skarżąca nie wykazała takiego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uniemożliwia możliwość weryfikacji wspomnianej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną na wniosek strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych (zob.: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242). Podstawowym obowiązkiem organu administracji konkretyzującego normę materialnoprawną jest działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W zaskarżonym postanowieniu organ bezsprzecznie wykazał, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedstawiła odpowiedniego dokumentu (w tym wypisu z księgi wieczystej) wskazującego, iż jest jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Powołała się jedynie na wpis do ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963r., nr 28, poz. 169 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015r., dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadziło się ksiąg wieczystych. Zaistniał wówczas spór w doktrynie, czy sama ewidencja może stanowić podstawę wykazania prawa własności wspólnoty gruntowej. Trafnie jednak organ uznał, iż usunięcie tego przepisu z obrotu prawnego spowodowało, że podnoszone wątpliwości stały się bezprzedmiotowe. De lege lata, w ocenie składu orzekającego, wpisem do ewidencji gruntów i budynków nie można wykazać prawa do nieruchomości również w przypadku wspólnot gruntowych. Zatem podniesiona w skardze argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Bezprzedmiotowe jest w tym zakresie odwoływanie się przez skarżącą do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2017 r. (sygn. V CSK 309/16), bowiem dotyczy ono założenia i dokonania wpisu do księgi wieczystej. Jeśli skarżąca będzie takim wpisem dysponować nic nie będzie stało na przeszkodzie, aby wylegitymować się tytułem prawnym. Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.