III OSK 739/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1533/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka w 2020 r. odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta Pruszkowa na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej z 20 grudnia 2012 r. Na podstawie danych zawartych w rocznym sprawozdaniu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości określono ilość odpadów komunalnych odebranych w 2020 r. przez spółkę. Osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych tj. papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, obliczono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) i wyniósł 7,90 %. Decyzją z 9 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Pruszkowa nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 320,51 zł, za nieosiągnięcie za 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła i ustalił obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Podstawę decyzji stanowił art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 – dalej: u.c.p.g.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z 26 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta Pruszkowa z 9 czerwca 2021 r. W ocenie organu odwoławczego, spółka nie przedstawiła dowodów (dokumentów), z których wynikałoby, że dołożyła należytej staranności przy realizacji nałożonych ustawowych obowiązków w zakresie recyklingu. W szczególności spółka nie wykazała, czy przez indywidualne umowy, jakie zawarła z kontrahentami w 2020 r., była w stanie wpływać na zwiększenie segregacji odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi organizować swoją działalność, w sposób pozwalający na wywiązanie się z ciążących na nim ustawowych obowiązków. Także ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2020 r., poz. 568), nie przewiduje zmian "łagodzących" wymagania w zakresie obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnoszące się do obowiązków podmiotu odbierającego odpady komunalne. W ocenie Sądu I instancji, spółka powinna "współpracować" z organem w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Organ oczekiwał, że spółka dostarczy kopie dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów. Spółka tego rodzaju dokumentów nie przedłożyła, wskazując jedynie, że nie ma możliwości wpływu na podmioty, z którymi współpracuje. Również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego tego rodzaju dokumentacja nie została przekazana, bowiem do skargi spółka załączyła jedynie "kserokopię przykładowej umowy". W ocenie Sądu I instancji, do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej może dojść tylko, jeżeli przedsiębiorca wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niego niezależnych. Z akt sprawy nie wynika też, żeby spółka podjęła działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. W szczególności spółka nie skorzystała z trybu powiadomienia z art. 6ka u.c.p.g (obowiązującego w 2000 r.) i stanowiącego, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Ponadto bezsporne jest, że wymagany w 2000 r. poziom recyklingu nie został osiągnięty przez spółkę, a tym samym trudno uznać, że w sprawie spełniona została określona w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przesłanka zaprzestania naruszenia prawa. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zasadne jest stanowisko organu o braku możliwości zastosowania w sprawie regulacji art. 189f § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Dodatkowo, zdaniem Sądu I instancji, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należało za wystarczające do załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem prawa. Organy wydające zaskarżone decyzje zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez brak rozważenia, czy przez indywidualne umowy, jakie spółka zawierała z kontrahentami, była w stanie wpływać "(w realiach wolnego rynku)", na właściwą realizację nałożonych na nią ustawowych obowiązków w zakresie recyklingu - w oparciu o dołączoną do skargi kserokopię reprezentatywnej umowy lub o inne środki dowodowe, których organy powinny zażądać od skarżącego. Ponadto, organy nie rozważyły, czy na możliwość realizacji przez spółkę obowiązków w zakresie recyklingu miał wpływ całokształt okoliczności związanych z pandemią COVID-19, szczegółowo opisany przez spółkę zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, tj. zwiększona ilość odpadów zmieszanych związana ze stosowaniem środków zapobiegawczych takich jak maseczki i rękawiczki jednorazowe. W konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że spółka nie osiągnęła w 2020 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła z przyczyn, za które ponosi odpowiedzialność. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przez zastosowanie, pomimo braku przesłanek. Nieosiągnięcie przez spółkę w 2020 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła nastąpiło z przyczyn, za które nie ponosi ona odpowiedzialności. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Pruszkowa, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Spółka sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. W istocie jednak wszystkie te zarzuty dotyczą braku możliwości nałożenia na spółkę kary pieniężnej za brak zrealizowania obowiązku z art. 9g u.c.p.g. (a więc obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku u podmiotów odbierających odpady komunalne), w przypadku gdy, brak ten jest skutkiem przyczyn od spółki niezależnych. Z jednej strony spółka zarzuca, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy spółka miała możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu w świetle umów zawieranych z osobami trzecimi oraz w świetle okoliczności faktycznych takich jak nieprawidłowa segregacja śmieci oraz epidemia COVID-19. Z drugiej natomiast wskazuje, że brak wyjaśnienia tych okoliczności skutkował błędnym zastosowaniem art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. i nałożeniem kary pieniężnej, o której stanowi ten przepis. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku, ponieważ z żadnego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika, że podstawą nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. może być wyłącznie zawinione nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. Należy pamiętać, że odpowiedzialność za delikt administracyjny nie jest co do zasady odpowiedzialnością opartą na zasadzie winy, ale odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym. Karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. oblicza się w ściśle uregulowany sposób "jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania". Wynika to wprost z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. W odniesieniu do tego rodzaju kary pieniężnej organ nie stosuje nawet art. 9zc ust. 1 u.c.p.g., który pozwala organowi wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu, ponieważ przepis ten dotyczy ściśle określonych kar pieniężnych i nie obejmuje kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. Odrębną kwestią jest natomiast możliwość zastosowania ulg z działu IVA k.p.a. Przepisy tego działu stosuje się w odniesieniu do kar pieniężnych uregulowanych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9.06.2022 r., III OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63), jednak kwestia ta nie została podniesiona w ramach zarzutów kasacyjnych. Spółka nie sformułowała bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów stanowiących podstawę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wskazując jednoznacznie, że w jej ocenie możliwe jest odstąpienie od nałożenia tego rodzaju kary pieniężnej niezależnie od regulacji działu IVA k.p.a., co nie jest stanowiskiem prawidłowym. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne, zarówno podnoszące naruszenie przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.