I OSK 1620/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 776/20, w sprawie ze skargi J. K., na decyzję Wojewody Łódzkiego, z dnia 8 września 2020 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości, 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.K.na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 776/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 września 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 10 marca 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej .ewidencyjnie w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że pojęcie "osoby wywłaszczonej", o której mowa w powołanym przepisie nie obejmuje swoim zakresem podmiotu, który nabył prawo własności wywłaszczonej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy, na skutek wydania decyzji administracyjnej nastąpiło trwałe, a nie czasowe ograniczenie prawa własności nieruchomości, 2. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez nieprawidłowe uznanie, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z powyższych przepisów nie może zostać przeniesione na inną osobę w drodze umowy cywilnoprawnej, a co za tym idzie, że skarżący nie posiada legitymacji dla dochodzenia ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, podczas gdy z treści samych przepisów, jak i poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że roszczenie z art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest roszczeniem o charakterze majątkowym, a jako takie jest zbywalne, a nadto brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który zakazywałby przenoszenia roszczenia o odszkodowanie na inną osobę. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (bez podania miejsca publikacji ustawy) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Jak wynikało z treści zaskarżonego wyroku, wskazane na wstępie decyzje zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. K. z dnia 29 czerwca 2018 r. o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W sprawie niesporne przy tym było, że w/w nieruchomość, pozostająca we władaniu Z.G., została objęta decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 29 września 1984 r., wydaną na podstawie art. 35 i art. 55 ustawy z 12 marca1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Dodać też trzeba, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 12 grudnia 1989 r. (sygn. akt IV Ns I 637/89) Z. i W. małż. G. nabyli przez zasiedzenie - z dniem 1 stycznia 1962 r. – w ramach wspólności ustawowej - własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...], a myśl natomiast postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 31 maja 1989 r. (sygn. akt IV Ns II 831/89) spadek po W.G. nabyli Z.G. i E.Z. po połowie, a spadek po Z.G. nabyła w całości E.Z. W analizowanej sytuacji, jak wyżej to nadmieniono, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z w/w nieruchomości wystąpił J. K., który własność tej nieruchomości nabył od E. Z. (vide: akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 13 września 2017 r. Rep. A nr [...]). W zaistniałej zatem sytuacji, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, iż nabywca objętej wnioskiem odszkodowawczym nieruchomości, jako osoba, która nabyła jej własność w trybie czynności cywilnoprawnej, nie mógł skutecznie domagać się działania organu i ustalenia zawnioskowanego odszkodowania. Sąd pierwszej instancji powołał się bowiem w tym miejscu na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20), podkreślając jednocześnie, że uchwała ta, mając charakter uchwały abstrakcyjnej, zgodnie z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a., posiadała moc wiążącą w niniejszej sprawie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, uchwala ta bowiem wiązała wszystkie sądy administracyjne we wszystkich sprawach administracyjnych, w których wykładany przez wspomnianą uchwałę przepis prawa miał być zastosowany. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20), odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc natomiast powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził zaś, że nie budziło wątpliwości, iż w dacie ograniczenia praw do nieruchomości skarżący nie był jej właścicielem, a przysługujące mu obecnie prawo własności nabył w następstwie zawarcia umowy sprzedaży a nie w wyniku wejścia w ogół praw poprzednika prawnego (sukcesja uniwersalna). Z tych powodów zatem – zdaniem Sądu I instancji - rozstrzygnięcie organu było zgodne z przepisami prawa. Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzał się skarżący, który w skardze kasacyjnej w szczególności podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uzasadnił swoje stanowisko powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20). Z treści tej uchwały wynika bowiem, że odszkodowanie nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże, w niniejszej sprawie na skutek wydania decyzji administracyjnej – zdaniem skarżącego - nastąpiło trwałe, a nie czasowe ograniczenie prawa własności nieruchomości. Zatem należało uznać, że wykładnia prawa, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdowała w tym przypadku zastosowania. W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżącego nie było prawidłowe. Podkreślić należy, że podstawę ograniczenia właściciela w jego uprawnieniach względem przedmiotowej nieruchomości stanowiła w analizowanej sytuacji decyzja wydana na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w [...], a w którym to wniosku wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie uzbrojenia przez nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Uwzględniając powyższy wniosek, Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Wywłaszczeń Wspólny dla Wszystkich Dzielnic [...], wydał – w oparciu o art. 35 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - wspomnianą decyzją z dnia 29 września 1984 r. W jej uzasadnieniu zaś organ zobowiązał wnioskodawcę -Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w [...] do: zapewnienia właścicielom i użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nie objętej zezwoleniem oraz zabezpieczenia tej części przed zniszczeniem i kradzieżą (cyt.): "w czasie trwania robót a po ich zakończeniu doprowadzenie gleby do stanu poprzedniego". W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji organ zobowiązał także wnioskodawcę do dostarczenia do Wydziału Wywłaszczeń: protokołu objęcia nieruchomości oraz (jak stwierdził) (cyt.): "po zakończeniu prac informacji o przekazaniu terenu właścicielowi z podaniem, czy zostały wykonane zalecenia wynikające z niniejszej decyzji". Jak z powyższego zatem wynika ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości, które było następstwem decyzji z dnia 29 września 1984 r., miało charakter czasowy. Po wykonaniu wspomnianego uzbrojenia, teren nieruchomości, na którym wnioskodawca wywłaszczenia wykonywał prace objęte zezwoleniem, miał być bowiem właścicielowi z powrotem "przekazany". Z tego powodu w niniejszej sprawie w pełni więc znajdowała zastosowanie w/w uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) a dokładnie jej pkt 2. Tym samym zarzuty kasacyjne, oparte na art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogły okazać się skuteczne. Dodać też w tym miejscu wypada, że skoro ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 35 ust. 3 ustawy z 1958 r. to z faktu tego należy również wnosić, iż położone na tej nieruchomości uzbrojenie nie spowodowało skutku trwałego polegającego na tym, że nieruchomość ta nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe. Nabywając zaś objętą wnioskiem odszkodowawczym nieruchomość, jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale, a który to pogląd skład orzekający w pełni podziela, skarżący nabywał ją w takim stanie, w jakim ta nieruchomość znajdowała się dniu sprzedaży czyli w stanie zaistniałym po wcześniejszym dokonaniu ograniczenia prawa własności. Wspomniane zatem ograniczenie nie powodowało negatywnych skutków w stosunku do nabywcy nieruchomości a jedynie (i to ewentualnie) w stosunku do jej dotychczasowego właściciela. W związku z tym odwoływanie się w takiej sytuacji przez skarżącego do zasad konstytucyjnych, dotyczących ochrony prawa własności i zasady prawa do słusznego odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, jak również zasady sprawiedliwości społecznej nie było w ogóle zrozumiale. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.