III OSK 1010/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 256/22 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2022 r., nr SKO.40.1679.2022.Io w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 256/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "organ") z 29 lipca 2022 r. nr SKO.40.1679.2022.Io w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący wraz z J. M. złożyli 28 marca 2022 r. wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego o tożsamej treści. Skarżący podał, iż jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego w N. przy ul. (...) o powierzchni 53,34 m2, w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dodał, że lokal ten nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania mieszkania, instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania wody oraz instalację gazu przewodowego. W dołączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów, skarżący podał, że dochody jego gospodarstwa domowego na okres od 1 grudnia 2021 r. do 28 lutego 2022 r. wynoszą 3.495,73 zł. Do wniosku dołączył oświadczenie z 28 marca 2022 r., że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz zaświadczenie o wysokości opłat za lokal mieszkalny. J. M. we wniosku o dodatek mieszkaniowy podała, że jest najemcą przedmiotowego lokalu mieszkalnego o powierzchni 53,34 m2, w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W związku z powyższym, pismami z 4 kwietnia 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wezwał je do zgłoszenia się w organie I instancji celem uzupełnienia złożonych dokumentów, a następnie pismem z 4 kwietnia 2022 r. zwrócił się do P. Sp. z o.o. o udzielenie informacji odnośnie stron umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. (...) oraz sposobu uiszczania opłat za lokal mieszkalny. W piśmie z 12 kwietnia 2022 r. nr L.dz. MK/01632/2022, P. Sp. z o.o. poinformował, że umowa najmu lokalu mieszkalnego została zawarta przez J. M. i T. R. na czas nieokreślony 27 stycznia 2020 r. Zgodnie z jej treścią, lokal mieszkalny nie może zostać podzielony zarówno formalnie, jak i fizycznie, a za należności za lokal mieszkalny najemcy odpowiadają solidarnie. Odrębnymi pismami z 22 kwietnia 2022 r. J. M. i skarżący złożyli oświadczenie, że płacą po 1/2 opłat czynszowych i kosztów energii elektrycznej, oraz że każde z nich samodzielnie zajmuje jeden pokój, natomiast kuchnia, łazienka i przedpokój są użytkowane wspólnie. Ponadto skarżący oświadczył, że przedłożone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 18 stycznia 2005 r. jest jedynym orzeczeniem, jakim dysponuje. Decyzją z 11 maja 2022 r., nr DPŚiŚ.54100.000010.2022.WD, Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Burmistrza N., odmówił przyznania skarżącemu i J. M. prawa do dodatku mieszkaniowego. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 6a i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 - zwanej dalej ustawą, lub "u.d.m."), uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 30 listopada 2011 r., Nr [...] w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych określających maksymalną wysokość dodatków mieszkaniowych (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2011 r. Nr 154, poz. 1980) oraz art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., - zwanej dalej K.p.a.). Organ pierwszej instancji uznał za zasadne połączenie postępowań z wniosków ww. o dodatek mieszkaniowy stosownie do treści art. 62 K.p.a. Uznał bowiem, że wnioskodawcy są najemcami lokalu mieszkalnego położonego w N., przy ul. (...), zamieszkują pod tym samym adresem i wniosek o dodatek mieszkaniowy dotyczy tego samego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania, wskazał na przedstawione przez strony dowody, w tym kopię wyroku Sądu Okręgowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I RC 1270/15, orzekającego separację związku małżeńskiego J. M. i T. R., w którym sąd nie orzekł o sposobie korzystania przez strony ze wspólnego mieszkania. Powołał się również na treść odpowiedzi uzyskanej od zarządcy przedmiotowego lokalu mieszkalnego - Agencji Rozwoju N. Sp. z o.o. Dział Administrowania Mieniem Komunalnym w N.. Z powyższą decyzją nie zgodzili się zarówno J. M., jak i skarżący. Odrębnymi pismami o identycznej treści wnieśli w 23 maja 2022 r. odwołania, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego za czym przemawia w ich opinii zarówno słuszny interes społeczny, jak i interes strony. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów procedury, co wpłynęło na wynik sprawy, przy czym nie wskazali, które z przepisów prawa materialnego i procesowego zostały naruszone. W uzasadnieniu odwołań podnieśli zarzuty dotyczące przyczyn odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego w związku z przekroczeniem powierzchni normatywnej, wskazując, iż prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.40.1679.2022.lo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że istotnie, warunkiem uzyskania dodatku mieszkaniowego jest - oprócz tytułu do zajmowanego lokalu mieszkalnego - określony, stosunkowo niski dochód, jednakże winien zostać jeszcze spełniony warunek powierzchni lokalu mieszkalnego, która nie może przekraczać wskazanych w ustawie norm, bowiem warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy, a ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego powiększonej o wskazany procent. Kolegium zauważyło, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego przekracza powierzchnię normatywną określoną w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dla dwóch osób, zatem brak było podstaw do przyznania J. M. i T. R. dodatku mieszkaniowego z tej przyczyny, że nie spełniają warunku zajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni normatywnej określonej przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pomimo spełnienia pozostałych warunków uprawniających uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, że stosownie bowiem do art. 6801 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, dalej: "K.c") małżonkowie są najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa. Równocześnie Kolegium wyjaśniło, że dalsze trwanie małżeństwa po orzeczeniu separacji sprawia, że jeżeli przepisy posługują się pojęciem małżeństwa, należy przyjąć, że odnosi się ono również do małżonków pozostających w separacji, chyba że ustawodawca wprowadził przepis szczególny wyłączający "małżonków pozostających w separacji". W żadnym wypadku małżonkowie pozostający w separacji nie mogą być traktowani tak jak osoby, co do których został orzeczony rozwód. Nie godząc się z powyższą decyzją zarzucono jej w skardze do WSA naruszenie interesu prawnego skarżącego. Wskazując na powyższe podano, że po raz kolejny Kolegium na tej samej podstawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą prawa do dodatku mieszkaniowego, sugerując, że skarżący składa fałszywe oświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, do którego tytuł prawny posiada strona skarżąca przekracza powierzchnię normatywną określoną w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dla dwóch osób tj. 40,00 m2, o 13,54 m2, co stanowi 33,85% powierzchni normatywnej, a więc przekracza o więcej niż 30% powierzchnię normatywną. Także powierzchnia pokoi i kuchni wynosząca 42,42 m2, stanowiąca 79,23% powierzchni całego mieszkania przekracza dopuszczalne 60% powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, zatem brakowało podstaw do przyznania stronie skarżącej dodatku mieszkaniowego z tej przyczyny, że nie spełnia warunku zajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni normatywnej określonej przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pomimo spełnienia pozostałych warunków uprawniających uzyskanie dodatku mieszkaniowego. WSA podkreślił, że norma wynikająca z art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter kategoryczny i organ rozpoznając sprawę nie ma luzu decyzyjnego, a rozstrzygnięcie nie ma charakteru uznaniowego (oznacza to, że żadne inne względy nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu); oraz, że dla niniejszej sprawy prawnie obojętna jest okoliczność, że strona skarżąca wraz z ubiegającym się o tożsamy dodatek współmałżonkiem, pozostaje w separacji, albowiem pozostaje ona bez wpływu na kwestię tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Skład orzekający podzielił stanowisko organu, iż wobec przekroczenia normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego, nie zostały spełnione przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy nie jest formą pomocy społecznej i jego przyznanie jest uzależnione od spełnienia sformalizowanych przesłanek ustawowych. Sytuacja rodzinna spowodowana separacją małżonków, jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy, jest bez znaczenia. Poza sporem jest bowiem, że nie tylko nie dokonano podziału majątku, ale też nie orzeczono sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości, a małżonkowie partycypują wspólnie w kosztach jej utrzymania. Ustawodawca nie pozostawił organowi żadnych możliwości swobodnej interpretacji przepisów ustawy przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. W skardze kasacyjnej skarżący zakwestionował wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 4 ustawy, poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że małżonkowie T. R. i J. M. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, zatem należy ich traktować jako członków gospodarstwa domowego w rozumieniu ustawy, gdy tymczasem z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż małżonkowie prowadzą osobne gospodarstwa domowe; b) art. 2 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy lokal mieszkalny o powierzchni przekraczającej powierzchnię normatywną zamieszkują małżonkowie będący w separacji orzeczonej przez Sąd bez orzekania o sposobie korzystaniu ze wspólnie zajmowanego lokalu, a którzy wspólnie zawarli umowę najmu tego lokalu, nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, bowiem należy ich traktować jak małżonków wspólnie prowadzących gospodarstwo domowe, a lokal przekracza powierzchnię normatywną określoną dla 2 osób i w związku z tym nie zostały spełnione przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Pismem z 30 marca 2023 r. skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. W piśmie z 20 kwietnia 2024 r. skarżący załączył wyrok Sądu Rejonowego w N. I Wydział Cywilny z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt: I C 311/22 w sprawie ustalenia sposobu korzystania z mieszkania. Poza wspomnianym wyrokiem, na okoliczność przytoczonych w jego uzasadnieniu orzeczeń, w ramach zachowania pełnego kompletu, załączył również: intercyzę zawartą między skarżącym a J. M. z 22.07.2013 rok,; wyrok Sądu Okręgowego w O. orzekający separację między skarżącym a J. M. z dnia 10.12.2015 roku, wraz z uzasadnieniem; opinię w sprawie ugody w sprawie lokalu mieszkalnego J. M. w N. przy ul. (...) z 06.12.2017 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty zostały skonstruowane w formule błędnej wykładni prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wytyka, że Sąd pierwszej instancji wadliwie odtworzył materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia, albowiem błędnie przyjął, iż art. 2 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.d.m. daje podstawę do przyjęcia, że skarżący pomimo orzeczonej separacji z żoną prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe i tym samym, ustalenie dla niego prawa do dodatku mieszkaniowego jest uzależnione od spełnienia norm powierzchniowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 i pkt 2 u.d.m. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji przedmiotowa kwestia była objęta zakresem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2376/17. Należy zwrócić uwagę, że wzmiankowana sprawa opierała się na analogicznym układzie faktycznym i prawnym, jak niniejsza i również dotyczyła skarżącego oraz J. M.. W przywołanej sprawie organy odmówiły przyznania dodatku mieszkaniowego J. M. z uwagi na przekroczenie normatywnej powierzchni zajmowanego przez małżonków wspólnie lokalu mieszkalnego. Nie uwzględniły stanowiska stron, że orzeczona wobec nich separacja dowodzi, iż prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Podzielając stanowisko organu oraz WSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "orzeczenie o separacji pomiędzy małżonkami znosi jedynie skutki ustawowej wspólności majątkowej, nie stanowiąc wprost o sytuacji mieszkaniowej małżonków. Przede wszystkim jednak, dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem mającym na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, nie jest kierowany do osób bezdomnych, lecz przeciwnie - do osób zajmujących lokal mieszkalny. Co więcej, do osób posiadających do zajmowanego lokalu tytuł, o jakim mowa w zamkniętym katalogu zawartym w art. 2 ust. 1 ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA. Należy zwrócić uwagę, że separacja została orzeczona wobec skarżącego i jego małżonki wyrokiem Sądu Okręgowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I RC 1270/15. Sąd nie orzekał o sposobie korzystania ze wspólnie zajmowanego przez małżonków mieszkania (art. 613 § 1 w zw. z art. 58 § 2 KRiO), albowiem małżonkowie takiego lokalu wspólnie nie zajmowali. Nie ma sporu również co do tego, że po orzeczonej separacji, w dniu 27 stycznia 2020 r. skarżący wspólnie z żoną zawarł umowę najmu lokalu, w związku z zajmowaniem którego zwrócił się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W § 1 pkt 4 umowy, najemcy oświadczyli, że przyjmują do wiadomości fakt, że lokal jest lokalem samodzielnym w budynku wielorodzinnym, w związku z czym nie ma możliwości jego podziału zarówno formalnego, jak i fizycznego. Z kolei w § 1 pkt 5 oświadczyli, że za zobowiązania wynikłe z tytułu umowy najmu odpowiadają solidarnie. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że skarżący posiada wspólny tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego z żoną i że małżonkowie wspólnie (solidarnie) zobowiązali się do ponoszenia kosztów, jakie z tego tytułu powstaną. Zgodzili się także, że prawo do najmu całego lokalu przysługuje im wspólnie – art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m. - bez wyodrębniania jego części fizycznych przypisanych osobno do korzystanie każdemu z nich. W tym stanie rzeczy nie ma żadnych podstaw, aby odstąpić od poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2376/17. Oceny tej nie zmienia fakt, że wyrokiem z 17 marca 2023 roku, I C 311/22 Sąd Rejonowy w N. ustalił skarżącemu i jego małżonce "sposób korzystania ze wspólnego mieszkania położonego w N., przy ul. (...), o pow. 53,54 m". Do ustalenia sposobu korzystania mieszkania doszło bowiem nie tylko po wydaniu decyzji przez organ, ale też po wydaniu wyroku przez WSA. Przedmiotowa okoliczność może mieć znaczenie na przyszłość, w razie ponownego ubiegania się przez skarżącego o dodatek mieszkaniowy. W tym stanie rzeczy nie można zasadnie twierdzić, że WSA błędnie zinterpretował art. 4 u.d.m. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący wraz z małżonką wspólnie zajmują lokal mieszkalny i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Istniały zatem normatywne wskazania do ustalenia dopuszczalnego limitu średniego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego skarżącego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.m., a dopuszczalnej powierzchni normatywnej lokalu w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 i pkt 2 u.d.m. Biorąc pod uwagę przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.