II SAB/Wa 404/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lutego 2024 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) A. C. (zwana dalej także: wnioskodawczynią, skarżącą) zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. kopii dokumentów, otrzymanych lub wytworzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Generalnego Konserwatora Zabytków, związanych z przedłożeniem kandydatury i wskazaniem osób, powołanych na stanowiska Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków, w tym: - dokumentacji dotyczącej spełnienia ustawowych wymogów przez te osoby, - wniosków Generalnego Konserwatora Zabytków, o których mowa w art. 91 ustawy o ochronie zabytków, skierowanych do Wojewodów, - innych otrzymanych dokumentów, związanych z procedurą powołania Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków; 2. informacji, w jaki sposób oraz przez kogo dokonywana była weryfikacja wymogów wskazanych w art. 91 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wobec kandydatów na stanowiska Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków. W odpowiedzi na powyższy wniosek udzielonej w dniu [...] lutego 2024 r. drogą elektroniczną organ poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosku nie można uznać za żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.), ze względu na nieprecyzyjny zakres żądania. We wniosku nie wskazano bowiem, których konserwatorów dotyczy pytanie oraz przedziału czasowego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym i może mieć dowolną postać. Jednakże minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, ponieważ organ jest związany treścią wniosku. Żądanie, które jest w oczywisty sposób niejasne (niezrozumiałe) nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał również, że w przypadku rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który umożliwia organowi wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy K.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W dniu [...] lutego 2024 r. (za pośrednictwem poczty elektronicznej) A. C. złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. kopii metryki sprawy, wzbudzonej wnioskiem o informację z [...] lutego 2024 r. z godz. 18.58 ; 2. wszystkich wniosków Głównego Konserwatora Zabytków do wszystkich wojewodów o powołanie wszystkich Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków od 2017 r., wraz z załącznikami; 3. kopii całej korespondencji pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a Wojewodą [...] w styczniu i lutym 2024 r. Jednocześnie wnioskodawczyni wyjaśniła, że w uprzednio złożonym wniosku nie wyszczególniła żadnych Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków co oznacza, że zapytanie dotyczy wszystkich Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków. Podała także, że ww. wniosek dotyczył Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków powołanych w bieżącym roku. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2024 r. organ pismem z dnia [...] marca 2024 r. poinformował wnioskodawczynię: - w zakresie pkt 1 wniosku (dotyczącego metryki sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2024 r.), że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie; - w zakresie pkt 3 wniosku (dotyczącego całej korespondencji pomiędzy organem, a Wojewodą [...] w styczniu i lutym 2024 r.) organ wyjaśnił, że takie żądanie nie spełnia przesłanek do rozpatrzenia go w trybie informacji publicznej. Żądanie całej korespondencji nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpatrzenia i nie może być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli wnioskodawca dąży do uzyskania informacji o bliżej nieokreślonych sprawach publicznych, to sposób realizacji tego celu poprzez zapoznawanie się z całym zbiorem wiadomości prowadzi do nadużycia tego prawa; - w zakresie pkt 2 wniosku (dotyczącego wniosków o powołanie Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków począwszy od 2023 r.) organ przekazał wnioskodawczyni cyfrowe kopie dokumentów. Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. A. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej, pomimo upływu terminu ustawowego. W związku z tym wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Za niewłaściwą uznała ocenę organu, że jej wniosek dotyczący korespondencji prowadzonej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z innym podmiotem w określonym okresie jest nie dość precyzyjny, by uznać, że dotyczy informacji publicznej. Skarżąca nie zna bowiem nazwy, numerów i daty pism wychodzących i przychodzących do organu, więc zakreślenie okresu i stron korespondencji jest wystarczająco precyzyjne. Za nieuzasadnione uznała także stanowisko organu stwierdzające, że skarżąca nadużywa prawa do informacji, bowiem pojęcie nadużycia prawa do informacji jest obce u.d.i.p. i jako takie nie może stanowić podstawy do nieudostępnienia informacji publicznej. Bezsprzecznym jest przy tym, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi mailowej z dnia [...] marca 2024 r. ustosunkował się do każdego z żądań wniosku skarżącej. Z uzasadnienia skargi można natomiast jedynie domniemywać, że zarzuty skarżącej dotyczą odpowiedzi udzielonej na pkt 3 wniosku. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził, że nie sposób przyjąć, iż wniosek o udzielenie "kopii całej korespondencji pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a Wojewodą [...] w styczniu i lutym 2024 r." spełnia przesłanki do rozpatrzenia go w trybie informacji publicznej. Wniosek taki bowiem dotyczy raczej ujawnienia zbioru dokumentów, czy archiwów, bez wskazania konkretnej informacji publicznej, której udzielenia wnioskodawca się domaga. Organ podkreślił jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie podjął niezbędne, określone prawem działania. Fakt natomiast, że udzielona odpowiedź nie jest satysfakcjonująca dla pytającej, nie stanowi o pozostawaniu w bezczynności organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie o informację publiczną. Sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2024 r., zakończona została w dniu [...] marca 2024 r., a więc w ustawowym, przewidzianym przepisami u.d.i.p. terminie. Organ nie pozostawał w zwłoce, czy bezczynności w zakresie wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej, a tym samym nie naruszył w jakikolwiek sposób art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana został zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej u.d.i.p., będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p., polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Przypomnieć jednocześnie należy, że organ odpowiedział na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej pismem z [...] marca 2024 r. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść odpowiedzi udzielonej skarżącej przez organ w piśmie z [...] marca 2024 r. należy stwierdzić, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ udostępnił skarżącej informację żądaną w pkt 2 wniosku. W zakresie informacji żądanej w pkt 1 wniosku zajął stanowisko, że żądana informacji nie ma charakteru informacji publicznej. Odnośnie natomiast pkt 3 wniosku stwierdził, że żądanie w nim zawarte nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. W pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2024 r. skarżąca wniosła o udostępnienie kopii metryki sprawy wzbudzonej jej wnioskiem o informację z [...] lutego 2024 r. Należy zgodzić z organem, że tak sformułowane żądanie nie jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Skarżąca domagała się bowiem w istocie nie informacji o sprawach publicznych, lecz informacji w dotyczącej ją bezpośrednio sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji nie ma jednak zastosowania u.d.i.p. Należy bowiem odróżnić informacje, które mogą zostać udostępnione w sprawie innych osób w stosunku do których prowadzone przez organ jakieś postępowania, od takich, które dotyczą bezpośrednio wnioskodawcy – jako osoby w stosunku do której prowadzone było przez organ określone postępowanie. Punkt 3 wniosku skarżącej z [...] lutego 2024 r. dotyczył natomiast udostępnienie kopii całej korespondencji pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a Wojewodą [...] w styczniu i lutym 2024 r. Tak sformułowany wniosek, jak słusznie zauważył organ, nie wskazuje na konkretne informacje publiczne, których udostępnienia domaga się skarżąca. Należy mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich, w tym wypadku całej korespondencji prowadzonej miedzy organami w określonym czasie. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p. Należy w tej sytuacji zgodzić się z organem, że żądanie udostępnienia całej korespondencji pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a Wojewodą [...] w styczniu i lutym 2024 r. nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2024 r., należy uznać za nieuzasadniony. Nie zasługuje też na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym w tym przepisie terminie. Końcowo, odnosząc się do podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej Sąd zauważa, że obywatelskie prawo do informacji publicznej, jako prawo dostępu do wiadomości o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych oraz podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązkiem rozpoznania wniosku. Natomiast nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (wyroki NSA: z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; publ. CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna nadużycia prawa do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo; publ. CBOSA). Niemniej jednak w sytuacji, gdy organ stwierdza, iż celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu i całego szeregu innych organów władzy publicznej, do których skierował on swoje wnioski, to mogą zaistnieć podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest jednak orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.