III SA/Kr 140/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 23 listopada 2022 r., Nr 226/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 23 listopada 2022 r., nr 226/EU-O/2022, po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej jako: skarżący) od decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 29 września 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm. – dalej jako: u.o.P.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 25 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowego. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Komendant Miejski Policji w K. ww. decyzją nr [...] z dnia 29 września 2022 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że skarżącemu został w sposób prawidłowy naliczony i wypłacony przedmiotowy ekwiwalent na podstawie art. 115a u.o.P. obowiązującego w dniu zwolnienia ze służby. Przepis ten w zakresie wielkości "przelicznika" 1/30 został uznany w.w. orzeczeniem T.K. za niezgodny z Konstytucją RP (w następstwie czego z dniem 6.11.2018 r. nastąpiła utrata mocy części tego przepisu). Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania, nie przyznały znowelizowane przepisy u.o.P., które obowiązują od 1.10.2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). W konsekwencji organ I instancji przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, z którego wynikało, że nie jest on zadowolony z wydanej decyzji i nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu I instancji, wobec czego domagał się on uchylenia w całości decyzji organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie po rozpoznaniu wniesionego odwołania stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 2 maja 2016 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 15 kwietnia 2016 r. Zaznaczono przy tym, że zwalnianemu ze służby policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 50 453,55 zł brutto tj. za 284 dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego – na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w związku z tym z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto dodano, że wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Dalej organ wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a u.o.P. otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. przepis art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji organ uznał, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. - zatem także w przedmiotowej sprawie - zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Zatem, nowy przepis art. 115a u.o.P., jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby - przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a u.o.P. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku (sygn. akt K 7/15). Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na względzie wskazane kryterium legalności stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organy obu instancji wskazywały, że nowelizacja art. 115a ustawy o Policji dokonana ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610 – dalej jako: ustawa o szczególnych rozwiązaniach) nie dotyczy ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w odniesieniu do policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Sąd rozstrzygając spór w danej sprawie musi więc zbadać, czy istnieje możliwość przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału, jak chce tego skarżący, czy też brak jest podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem przelicznika 1/21, jak twierdzą organy administracyjne obu instancji. Sąd stwierdził, że istnieje możliwość ponownego wyliczenia należnej kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, LEX nr 1798154). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, przy uwzględnieniu, że przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Ilość należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach stanowi: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Organy ponownie rozpoznając sprawę są zobowiązane wziąć pod uwagę ten przepis, jako że określa on obowiązujący stan prawny. Przepis ten mówi o tym, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wykładnia przeciwna wskazanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Zjawisko to polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21) i próbuje, w tym wypadku za pomocą przepisów przejściowych, ograniczyć zakres zastosowania orzeczenia Trybunału, naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji (moc powszechnie obowiązująca wyroków TK). Ze względu na przywołane wyżej argumenty, należy uznać wykładnię dokonaną przez organy Policji za błędną. "Zasady", o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) powodują, że przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, sądy, organy administracji publicznej, w tym także organy Policji, powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co podkreślały już wcześniejsze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się więc na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W niniejszej sprawie dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącego części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Mając zatem na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ organ wniósł w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżący nie sprzeciwił się temu wnioskowi i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym ustawą terminie.