I OSK 2812/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 544/23 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 14 kwietnia 2023 r., nr SKO.4146.352.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 544/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi J. J. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 14 kwietnia 2023 r., nr SKO.4146.352.23 (dalej: zaskarżona decyzja) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wartkowice z 31 stycznia 2023 r., nr GOPS.DW.537.1980.4.2022, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: SKO, organ II instancji, skarżący kasacyjnie) zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej jako "u.d.w."), polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji, tj. z pominięciem kontroli podstawowej, niezależnej od ocenionej przez WSA, przesłanki przyznania dodatku węglowego wynikającej z art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w., której to niespełnienie było podstawowym powodem odmowy przyznania wnioskodawcy dodatku węglowego, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozostawia niepewność co do zakresu związania wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3c u.d.w., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymieniony przepis ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3c u.d.w., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu, natomiast wystarczające jest złożenie oświadczenia przez stronę postępowania, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, które podlega weryfikacji przez organ w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3c w zw. z art. 2 ust. 3d u.d.w.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1. ust. 2 i ust. 3c, ust. 3d u.d.w., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że z przepisów tych wynika, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania dodatku węglowego od zamieszkiwania przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku w lokalu mieszkalnym, a do spełnienia przesłanek przyznania dodatku węglowego wystarczające jest zajmowanie na cele mieszkalne budynku gospodarczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, rozpoznaniem skargi i jej oddaleniem, jako bezzasadnej, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W piśmie z 14 listopada 2023 r. skarżący przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie tej skargi jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zasadnicze kwestie sporne, mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczą wykładni relewantnych przepisów ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141; dalej: udw), co uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 udw, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe – w myśl art. 2 ust. 2 udw - należy rozumieć: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że na ten sam adres, pod którym zamieszkuje skarżący, przyznany już został uprzednio dodatek węglowy na wniosek innej osoby z przeznaczeniem dla innego gospodarstwa domowego. W art. 2 ust. 3a udw wyrażono zasadę, w myśl której przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Natomiast w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b udw). Wyjątek od powyższej reguły został przewidziany w art. 2 ust. 3c udw, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Zgodnie z art. 2 ust. 3d udw, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Kwestią sporną jest w sprawie, w jaki sposób należy rozumieć przewidziany w art. 2 ust. 3c udw warunek dotyczący braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nie uzależnia wykazania spełnienia tej przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, np. przez uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego, wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu etc. Przyjęcie odmiennego poglądu wiązałoby się zatem z nałożeniem na osoby wnioskujące o przyznanie dodatku węglowego obowiązku spełnienia wymogów, których nie przewiduje ustawa, co byłoby nie do pogodzenia zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Wobec tego należy przyjąć, że wykazanie analizowanej przesłanki możliwe jest przez złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy. Sąd I instancji trafnie wskazał, że organy administracji publicznej są w stanie z urzędu ustalić, czy dla danej nieruchomości możliwe jest ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych, dlatego nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego zajmowanemu przez siebie lokalowi. Pogląd ten nie eliminuje przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r., jako warunku przyznania dodatku węglowego. Neguje on jedynie wyprowadzanie z tego warunku obowiązku, który miałyby ciążyć na stronie postępowania administracyjnego. Natomiast wobec braku jednoznacznego sformułowania takiego obowiązku w przepisach ustawy o dodatku węglowym, powyższe rozumowanie jest całkowicie uprawnione. Kolejna kwestia sporna dotyczyła rozumienia pojęcia "odrębny lokal", o którym mowa w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw, w kontekście możliwości przyznania dodatku węglowego w sytuacji, gdy na cele mieszkalne zajmowany jest budynek gospodarczy. Ustawa o dodatku węglowym nie definiuje tego pojęcia, jak i nie odwołuje w tym zakresie do definicji przewidzianej np. w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej: uwl). Brak jest zatem podstaw do uznania, że pojęcie "odrębny lokal" użyte w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw ma tożsame znaczenie, jak zdefiniowane w art. 2 ust. 2 uwl pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny". Naruszałoby to bowiem zakaz wykładni synonimicznej, a przede wszystkim prowadziłoby do bezpodstawnego ograniczenia prawa strony w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia, co mijałoby się z celem wprowadzenia dodatku węglowego, tj. wsparciem jak największej liczby gospodarstw domowych w ponoszeniu kosztów ogrzewania. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali jest bowiem wyłącznie lokal spełniający warunki opisane w tym akcie prawnym. Odczytywanie pojęcia "odrębny lokal", którym operuje art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw w kontekście pojęcia, którym posługuje się ustawa o własności lokali, pomimo braku stosownego ustawowego odesłania, oznaczałoby zatem niedopuszczalne formułowanie i zastosowanie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego dodatku węglowego. Jest to nie do zaakceptowania z punktu widzenia przywołanego już art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Tym samym należy przyjąć, że odrębność lokalu w rozumieniu analizowanych przepisów ustawy o dodatku węglowym należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a nie przez pryzmat pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali. W taki sam sposób należy również oceniać, czy dany lokal jest zajmowany i użytkowany na cele mieszkalne i czy jest w nim prowadzone gospodarstwo domowe. Zgodnie z art. 2 ust. 12 udw, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek. Dla przyznania tego świadczenia kluczowe znaczenie ma zatem okoliczność faktycznego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego na obszarze gminy, do której kierowany jest wniosek. Organ administracji winien zatem ustalić, czy wnioskodawca ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy i czy we wskazanym we wniosku budynku prowadzi gospodarstwo domowe, faktycznie tam zamieszkując. Bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, że budynek ten jest budynkiem gospodarczym. Z akt sprawy - w tym z protokołu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 9 stycznia 2023 r. oraz z oświadczenia skarżącego i jego żony zawartego w piśmie z 22 listopada 2022 r. - wynika, że na posesji pod adresem zamieszkania skarżącego znajduje się budynek mieszkalny (z nadanym numerem porządkowym) zajmowany przez syna skarżącego, prowadzącego odrębne gospodarstwo domowe. Skarżący wraz z żoną zajmuje odrębny budynek gospodarczy (bez numeru), zaadaptowany na cele mieszkalne, w którym prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Budynek ten ma samodzielne źródło ogrzewania, składa się z 2 pokoi, kuchni, łazienki, korytarza, ma ganek. Skarżący zamieszkuje wraz z żoną w tym budynku, ponieważ ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności tej ostatniej, poruszającej się na wózku inwalidzkim oraz istnienie trudnych do pokonania barier architektonicznych, nie może ona funkcjonować w domu zajmowanym przez syna. Skarżący zrezygnował z podjęcia kroków w celu nadania zamieszkiwanemu budynkowi odrębnego adresu z uwagi na wysokie koszty przekształcenia budynku gospodarczego w mieszkalny. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do skarżącego kasacyjnie, ani organ I, ani WSA nie kwestionowali możliwości ubiegania się o dodatek węglowy przez skarżącego z tego powodu, że zamieszkuje on w budynku gospodarczym. Istotne jest natomiast faktyczne wykorzystywanie tego budynku, który został przystosowany i jest przeznaczony do zamieszkiwania. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zakwestionowano prawidłowość uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też niepełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.