I OSK 2847/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 445/23 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 lutego 2023 r. nr SKO.4146.185.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 445/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi B.G. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej także: "organ", "skarżący kasacyjnie") z 23 lutego 2023 r. nr SKO.4146.185.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z 5 stycznia 2023 r. NR.MGOPS.531.786.2022. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ust. 5a i ust. 5b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1772, dalej: "ustawa"), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku dla gospodarstw domowych w warunkach określonych w art. 24 ust. 5a ustawy, tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu, natomiast wystarczające jest złożenie oświadczenia przez stronę postępowania, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ust. 5a, ust. 5b i ust. 26 ustawy, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku gdy nie zostanie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 24 ust. 5a i ust. 5b ustawy, organ nie wydaje decyzji o odmowie przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, tylko pozostawia wniosek bez rozpoznania; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ust. 5a i ust. 5b ustawy, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie przepisów organy winny interpretować warunek "zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach" nie w kontekście odrębnej własności lokalu mieszkalnego, lecz odrębności lokalu w sensie funkcjonalnym, a ustalenie spełnienia warunku odrębności lokalu nie może być uzależnione od spełnienia warunku samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ust. 5, ust. 5b, ust. 5c i ust. 6 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej w skutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy ustawy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, 12 § 1, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "kpa"), przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, pomimo że naruszenie wskazanych przepisów kpa nie miało miejsca a w szczególności w sprawie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione okoliczności faktyczne, które determinowały podjęte przez organy administracji rozstrzygnięcie; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w skutek wadliwego przyjęcia że organ odwoławczy naruszył wymieniony przepis kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe sprowadzają się jednak do wskazania na niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, zaś istota sprawy dotyczy wykładni prawa materialnego, co zarazem determinuje kierunek postępowania w sprawie. Uzasadnia to rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów materialnoprawnych. Nie jest w sprawie kwestionowane, że dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła został już przyznany dla innego gospodarstwa domowego, zamieszkującego pod tym samym co skarżąca adresem. Zgodnie z generalną zasadą, wyrażoną w art. 24 ust. 4 i 5 ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Wyjątek od powyższej zasady przewidziany został w ust. 5a-c powyższego artykułu. Istota sporu sprowadza się do kwestii w jaki sposób należy rozumieć przewidziany w art. 24 ust. 5a ustawy warunek, dotyczący tego, aby w terminie do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach. Sama ustawa nie wskazuje w jaki sposób należy rozumieć powyższy warunek. W takiej sytuacji zasadnicze znaczenie ma fakt, że ustawa nie zawiera wprost sformułowanego wymogu podjęcia przez stronę czynności zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania czy też wydzielenia odrębnego lokalu. Mając bowiem na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 kpa i mającą swoje źródło w szerszej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP, nie można przyjąć, że w demokratycznym państwie prawnym dopuszczalne jest nałożenie na obywatela obowiązku bez jednoznacznej podstawy w przepisie ustawy i następnie uzależnienie przyznania mu uprawnienia od realizacji takiego obowiązku. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym podstawowym kanonem wykładni jest rozstrzyganie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na rzecz rozszerzenia praw obywatela, a przeciwko ich ograniczeniu (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 163-165). Skoro zatem żaden przepis ustawy w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie wyodrębnienia lokalu bądź nadania odrębnego adresu dla lokalu jako warunku przyznania świadczenia w sytuacji opisanej w art. 24 ust. 5a ustawy – a jednocześnie możliwa jest taka wykładnia normy, która wskazanego obowiązku nie zawiera – należy opowiedzieć się za takim jej rozumieniem, które nie prowadzi do ograniczenia prawa do świadczenia. Jako nietrafne należy ocenić stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby wykładnia dokonana przez Sąd I instancji naruszała zakaz wykładni per non est. Zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki uznał, że organy administracji publicznej są w stanie z urzędu ustalić, czy dla danej nieruchomości prawnie możliwe jest ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych w określonej dacie. Zaprezentowana wykładnia nie eliminuje przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r. jako warunku przyznania dodatku, a jedynie neguje wyprowadzanie z tego warunku obowiązków dla strony postępowania administracyjnego. Wobec braku jednoznacznego sformułowania takiego obowiązku w jakimkolwiek przepisie ustawy, powyższe rozumowanie należy uznać za całkowicie uzasadnione. Rozważania prowadzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do intencji prawodawcy pozostają w oderwaniu od fundamentalnej w państwie demokratycznym zasady in dubio pro libertate, która nie pozwala domniemywać, że intencją ustawodawcy było nałożenie na obywatela obowiązku czy też ograniczenie jego uprawnienia. W świetle powyższej zasady wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw – ściśle lub nawet zwężająco (ibidem, s. 176-177). Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że nałożenie na podmiot administrowany obowiązku oraz ograniczenie jego uprawnienia musi w sposób jednoznaczny wynikać z przepisu ustawy, a nie z domniemanej intencji ustawodawcy. Nie ma natomiast przeszkody, aby w intencji ustawodawcy poszukiwać podstawy do przyznania stronie uprawnienia, co też zasadnie w sprawie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Powyższe rozważania należy odnieść także do kwestii odrębności lokalu jako przesłanki przyznania dodatku. Ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnego odwołania do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "ustawa o własności lokali"). Przyjęcie, że użyte w art. 24 ust. 5a ustawy pojęcie "odrębny lokal" ma takie samo znaczenie, jak zdefiniowane w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny" naruszałoby zakaz wykładni synonimicznej oraz przede wszystkim również prowadziłoby do bezpodstawnego ograniczenia prawa strony. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali jest bowiem wyłącznie lokal spełniający warunki opisane w art. 2 ust. 1a-2 ww. ustawy. Powiązanie przesłanki z art. 24 ust. 4a ustawy z ustawą o własności lokali, pomimo braku odesłania w ustawie, oznaczałoby w takiej sytuacji wykreowanie dodatkowych przesłanek przyznania świadczenia bez podstawy w jakimkolwiek przepisie ustawy. Pomimo zatem, że wskazane pojęcia mają zbliżone znaczenie w języku potocznym, nie można zaakceptować rezultatu wykładni zaprezentowanej przez skarżącego kasacyjnie. W opisanej sytuacji trafnie Sąd Wojewódzki uznał, że odrębność lokalu w rozumieniu art. 24 ust. 5a ustawy należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a nie w nawiązaniu do samodzielności lokalu, unormowanej w ustawie o własności lokali (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2701/23). Nietrafne jest również stanowisko organu co do formy załatwienia sprawy o przyznanie dodatku w razie wystąpienia przesłanki negatywnej. Zarówno art. 24 ust. 5 jak i ust. 6 ustawy przewidują, że w opisanych w nich sytuacjach wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przepisy powyższe są jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na fakt, że przepisy powyższe obowiązywały w takiej treści od wejścia w życie ustawy, przed wprowadzeniem wyjątku od zasady "jeden adres, jeden dodatek". W ocenie skarżącego kasacyjnie wprowadzenie wyjątku od powyższej zasady wymusiło na organach prowadzenie ustaleń faktycznych i ich ocenę, co oznacza konieczność zakończenia postępowania w formie decyzji. W tym zakresie należy zauważyć, że pomimo zmiany ustawy w powyższym zakresie ustawodawca nie zdecydował się jednak na nowelizację art. 24 ust. 5 i 6 ustawy, co oznacza, że pozostawienie takiej formy załatwienia sprawy jest celowym zabiegiem ustawodawcy. Koresponduje to z generalnym celem nowelizacji z 27 października 2022 r., jakim niewątpliwie było objęcie wsparciem jak największej liczby gospodarstw domowych przy jednoczesnym odformalizowaniu procedur i zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy. Co istotne, nawet przyjmując koncepcję domniemania formy decyzji, może ona mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku gdy przepis prawa nic nie mówi o formie załatwienia sprawy (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r. s. 387). Skoro jednak przepis prawa w sposób jednoznaczny określa taką formę, stanowiska skarżącego kasacyjnie nie sposób podzielić. Jedynie na marginesie można zaznaczyć, że przyjęcie formy załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie pozbawia strony prawa do sądu, gdyż w tym zakresie stronie przysługuje skarga na bezczynność organu (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Wobec powyższych rozważań zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadnione. W konsekwencji, za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jako że sprowadzają się one do nieuzasadnionego uchylenia decyzji pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie wskazał na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 ppsa zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.