VI SA/Wa 195/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako: organ lub Prezes NFZ) działając na podstawie art. 109 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm., dalej jako: ustawa o świadczeniach) stwierdził, że E. K. (dalej także jako: skarżąca) podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 4 maja 2022 r., do dnia wydania decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w P. (dalej jako: ZUS) wnioskiem z dnia 28 września 2022 r. wystąpił do Prezesa NFZ o ustalenie obowiązku podlegania przez skarżącą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 4 maja 2022 r. Organ po wszczęciu postępowania ustalił, że z informacji zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynika, że skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 4 maja 2022 r. i nie poinformowała ani o zawieszeniu, ani o zaprzestaniu jej wykonywania, a zebrane w sprawie dowody potwierdzają, że powinna ona podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowią podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji. Określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, bądź wznowienia jej wykonywania, powoduje powstanie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i jest prowadzona, aż do czasu jej skutecznego prawnie zawieszenia lub wykreślenia z ewidencji. Zdaniem organu obowiązek ustalenia przez niego stanu sprawy nie zwalnia strony od czynnego współdziałania w toku postępowania. Jeżeli strona chce wywodzić w sprawie odmienne ustalenia faktyczne od tych poczynionych przez organ, obowiązana jest potwierdzić je odpowiednimi dowodami. Tym samym ciężar udowodnienia, że pomimo wpisu do ewidencji działalność faktycznie nie była wykonywana, spoczywał na ubezpieczonej jako przedsiębiorcy. Organ podkreślił, że faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, które nie znalazło odzwierciedlenia w ewidencji działalności gospodarczej, nie powoduje wyłączenia przedsiębiorcy prowadzącego tę działalność z ubezpieczenia zdrowotnego, o ile nie zostanie wykazane, że wbrew treści wpisu działalność nie była prowadzona. Organ wskazał, że skarżąca została zawiadomiona, że przysługuje jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz o możliwości składania wniosków i uwag, a także, że przed wydaniem decyzji przysługuje jej prawo zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Mimo to nie podjęła ona żadnych działań mających na celu podważenie domniemania prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Stosownie do art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) osoba prowadząca działalność gospodarczą podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia jej zaprzestania z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. Skoro skarżąca nie wykazała, że we wskazanym przez ZUS okresie nie prowadziła działalności gospodarczej to należało stwierdzić, że w tym okresie podległa ubezpieczeniu zdrowotnemu. Od opisanej decyzji E.K. złożyła skargę wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności uznanie, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone postępowanie wykazało zasadność ustalenia podlegania przez skarżącą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 4 maja 2022 r. do nadal, w sytuacji, gdy żadne postępowanie dowodowe w tym przedmiocie nie było prowadzone; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 pkt 4 ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez stwierdzenie, że skarżąca podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu od dnia 4 maja 2022 r. z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy nie zakładała ona i nie prowadziła nigdy działalności gospodarczej; a to, że jej dane figurują w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą wynika z możliwości popełnienia przestępstwa przez osoby, które weszły w posiadanie jej danych i bez jej zgody i wiedzy taką działalność założyły. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonego zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa - na okoliczność, że skarżąca, niezwłocznie po tym jak się dowiedziała, że przy użyciu jej danych została założona działalność gospodarcza, zgłosiła stosowne zawiadomienie w prokuraturze. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Jednocześnie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Prezes NFZ zwrócił dodatkowo uwagę, że skarżąca nie przedstawiła organowi w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności, na które powołała się w skardze, dotyczących możliwości popełnienia przestępstwa na jej szkodę. Twierdzenia te opisała dopiero w skardze, a zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa złożyła w dniu 6 grudnia 2022 r., a zatem dopiero 11 dni po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Prokuratura Rejonowa w Z. wraz z pismem z dnia 25 września 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, przesłała kopię postanowienia z dnia 29 czerwca 2023 . (sygn. 4012-Ds.1188.2022) o umorzeniu dochodzenia w sprawie zgłoszonego przez skarżącą zawiadomienia o możliwości popełnienia na jej szkodę przestępstwa. W piśmie tym wskazano, że postanowienie nie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, wskazanej w przepisach powołanej ustawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.) oraz osoby z nimi współpracujące, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów tej ustawy. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorca będący osobą fizyczną, który podejmuje działalność gospodarczą po raz pierwszy albo podejmuje ją ponownie po upływie co najmniej 60 miesięcy od dnia jej ostatniego zawieszenia lub zakończenia i nie wykonuje jej na rzecz byłego pracodawcy, na rzecz którego przed dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej w bieżącym lub w poprzednim roku kalendarzowym wykonywał w ramach stosunku pracy lub spółdzielczego stosunku pracy czynności wchodzące w zakres wykonywanej działalności gospodarczej, nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym przez okres 6 miesięcy od dnia podjęcia działalności gospodarczej. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że osoba, która po raz pierwszy podejmuje działalność gospodarczą jest zwolniona we wskazanym okresie z obowiązku ubezpieczenia społecznego, ale podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. W myśl art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących działalność pozarolniczą powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Stosownie do art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach, użyte w niej określenie osoby prowadzącej działalność pozarolniczą, oznacza osobę, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołany art. 8 ust. 6 zawiera definicję osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, uznając za taką między innymi osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów Prawo przedsiębiorców lub innych przepisów szczególnych (pkt 1). Przepis ten definiuje osobę prowadzącą pozarolniczą działalność w zakresie ubezpieczeń społecznych, jak i ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) osoba prowadząca działalność gospodarczą podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia jej zaprzestania z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. Z powołanych przepisów wynika, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest tożsamy z czasem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu (zawieszenie) powoduje zawsze - na stałe lub okresowo – ustanie obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do CEIDG nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej. Jednakże, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie, wpis ten stwarza domniemanie, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, bądź zawieszenie jej prowadzenia, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenia (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 11 stycznia 2005 r., I UK 105/04, OSNP 2005 Nr 13, poz. 198, z dnia 25 listopada 2005 r., I UK 80/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 309 oraz z dnia 30 listopada 2005 r., I UK 95/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 311). Dodatkowo wskazać należy, że stosownie do art. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. z 2022 r., poz. 541) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe, a także, że działalność gospodarcza jest wykonywana przez przedsiębiorcę nieprzerwanie. Domniemanie to może być obalone w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia (rzeczywistego zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1374/21). Z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy wynika, że podstawą złożenia przez ZUS wniosku o ustalenie obowiązku podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu był wpis CEIDG, zgodnie z którym skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej od dnia 4 maja 2022 r. i nie informowała ani o zawieszeniu, ani o zaprzestaniu jej wykonywania. Prezes NFZ pismem z dnia 28 września 2022 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie, w którym wskazał jego przedmiot oraz poinformował o możliwości składania wniosków. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 20 października 2022 r. (k. 15 akt administracyjnych). Mimo tego skarżąca nie podjęła żadnych działań, które mogłyby doprowadzić do wzruszenia domniemania prawdziwości wpisu w CEIDG. Innymi słowy nie wskazywała na żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że mimo wpisu w CEIDG nie prowadzi ona działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest zwolniona od współdziałania z organem w ramach prowadzonego przez niego postępowania, w szczególności , gdy przepisy prawa formułują różnego rodzaju domniemania prawne. Ciężar udowodnienia, że pomimo wpisu do CEIDG działalność gospodarcza faktycznie nie była wykonywana, spoczywał na skarżącej, która mimo prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nie podjęła nawet próby wykazania, że faktycznie działalności gospodarczej nie prowadzi. W dacie wydania zaskarżonej decyzji organ nie miał żadnych podstaw do zakwestionowania prawidłowości wpisu do ewidencji, z którego wynikało, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i działalność ta nie została ani zawieszona ani przerwana. Jak wskazano, dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika data rozpoczęcia wykonywania działalności, jej zawieszenia, wznowienia oraz zaprzestania. Nie jest przy tym istotne, czy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorca uzyskuje przychody. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W świetle szczegółowo omówionych w treści zaskarżonej decyzji uregulowań prawnych ustanie obowiązku ubezpieczenia jest następstwem wykreślenia wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowania przerwy w jej prowadzeniu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących możliwości popełnienia przestępstwa na jej szkodę poprzez zarejestrowanie działalności gospodarczej przez osoby trzecie z użyciem danych osobowych skarżącej, ale bez jej wiedzy, należy zwrócić uwagę, że okoliczność ta nie była podnoszona przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego, a dopiero w skardze do sądu. Zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa skarżąca złożyła w dniu 6 grudnia 2022 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że skarżąca mimo wiedzy o toczącym się postępowaniu przedmiocie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie podjęła przez cały okres trwania postępowania żadnych działań mających na celu wykreślenie jej z ewidencji. W ramach niniejszego postępowania Sąd zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Z. o udzielenie informacji czy prowadzi ona postępowanie z zawiadomienia skarżącej, na jakim etapie jest to postępowanie (k. 29 akt sądowych). W odpowiedzi na wezwanie Sądu Prokuratura, wraz z pismem z dnia 25 września 2023 r., przekazała kopię postanowienia o umorzeniu dochodzenia (k. 31). Z treści tego postanowienia wynika, że skarżąca o możliwości utraty swoich danych osobowych wiedziała już na etapie postępowania administracyjnego jednakże ani nie zgłosiła tego właściwym organom (nie przedstawiła dowodów na okoliczność utraty dokumentu tożsamości) ani nie podniosła tej okoliczności w postępowaniu administracyjnym. Trudno jednocześnie oczekiwać od organu prowadzenia obszernego postępowania dowodowego i poszukiwania z urzędu dowodów na brak faktycznego prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy skarżąca nie wykazała żadnej aktywności w tym zakresie. Z uwagi na powyższe, za prawidłowe Sąd uznał ustalenia Prezesa NFZ, który przyjął, że w niniejszej sprawie skarżąca nie obaliła skutecznie domniemania wynikającego z wpisu do CEIDG. Dlatego też zarzut art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należało uznać za nieuzasadniony. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik. W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwe przepisy w konsekwencji czego słusznie przyjęły, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodu z dołączonego do skargi zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z dnia 6 grudnia 2022 r. (k. 6). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przedstawiony przez skarżącą dokument nie był niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, natomiast został wzięty pod uwagę przez Sąd jako rozszerzenie argumentacji strony na okoliczność zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Jak wskazano wyżej, na okoliczność postępowania dotyczącego zgłoszenia przez skarżącą zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa Sąd zwrócił się o udzielenie stosownych informacji do Prokuratury Rejonowej w Z.. Odpowiedź Prokuratury stanowi z kolei potwierdzenie okoliczności w związku którą miał być przeprowadzony dowód objęty wnioskiem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.