II SA/Łd 385/23

Dnia 13 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 25 stycznia 2023 roku nr SKO.4120.5.23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 30 grudnia 2022 roku, nr 166/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego P.G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 25 stycznia 2023r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 30 grudnia 2022 r., którą odmówiono P. G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego na częściach działek nr [...] i nr [...], w obrębie [...], gminie S. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że P. G., 25 lipca 2022 r., wniósł o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla wskazanej wyżej inwestycji, zaś decyzją z 30 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.). Kolegium dodało, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, brak jest bowiem podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wyjaśniono, że teren inwestycji stanowią części działek [...] i [...]. Obsługa komunikacyjna tego terenu ma następować przez pozostałą część działki [...] (teren Bp, działka stanowiąca własność gminy Miasto S., na której został urządzony publiczny parking) i działkę [...] (droga publiczna gminna - ul. [...], skomunikowana z drogą publiczną wojewódzką — ul. [...]). Ponadto w treści uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w istniejącym stanie faktycznym nie można uznać, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Skoro działka [...] stanowi parking, to tym samym nie może ona służyć do komunikacji. Ponadto organ powołał się na definicję parkingu zawartą w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zgodnie z którym przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. W ocenie Kolegium argumentacja organu pierwszej instancji jest słuszna. Wprawdzie parking zalicza się do kategorii dróg wewnętrznych, to w przedmiotowej sprawie nie może on być wykorzystywany do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, skoro nie takie jest jego przeznaczenie. Działka [...] (o pow. 1331 m2) w całości spełnia funkcję parkingu i nie posiada wydzielonych ciągów komunikacyjnych, które służyłyby dojazdowi do innych nieruchomości. Jedyny dojazd jaki ustawodawca przewiduje w jego obrębie, to dojazd do stanowiska postojowego. Przedmiotowy parking służy przede wszystkim licznym klientom pobliskiego supermarketu i bazaru, którzy pozostawiają na nim pojazdy na czas robienia zakupów. Parkujące pojazdy wręcz uniemożliwiają/blokują bezpośredni dojazd do działki [...], objętej inwestycją. W konsekwencji, w ocenie Kolegium działka [...], wskazana przez inwestora do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, nie spełnia i nie może spełniać takiej funkcji. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W skardze P. G. zarzucił naruszenie: - art. 77 k.p.a., poprzez błędne rozważenie materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, iż planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, zarówno poprzez ogólnodostępny parking, stanowiący drogę wewnętrzną, jak i poprzez ustanowioną służebność gruntową przejazdu i przechodu na działce [...] - art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, iż parking nie może stanowić pośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż "nie takie jest jego przeznaczenie", podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż parking taką właśnie rolę spełnia w odniesieniu do handlujących na przyległych terenach należących do Gminy Miasta S.; - art. 81a ,w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, iż planowana nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy w toku postępowania strona wielokrotnie wskazywała na fakt, iż istnieje dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępny parking, stanowiący drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skoro więc istniały wątpliwości interpretacyjne, co do tego faktu, winny one zostać rozstrzygnięte na korzyść strony; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności, w szczególności nie rozważenie wszystkich naruszeń zarzuconych organowi pierwszej instancji, skupiając się jedynie na rzekomym niespełnieniu przesłanki dostępności do drogi publicznej; - art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, powołując się na pozorne przesłanki rzekomego braku dostępu do drogi publicznej, podczas gdy rzeczywistym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest ograniczenie wolnej konkurencji na prywatnym terenie i zapewnienie monopolu dla handlu na terenach miejskich, o czym organ drugiej instancji był informowany w odwołaniu od decyzji, jednak w ogóle nie ustosunkował się do przedmiotowego zarzutu; - art. 56, w zw. z art. 61 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z przedmiotowych przepisów; - art. 53 pkt 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe, w przedmiocie twierdzeń, iż negatywna opinia wewnętrznego referatu Urzędu Miasta S. wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji, gdy z przedmiotowej opinii nie wynika żadne uzasadnienie, a co za tym idzie brak jest podstawy do wydania decyzji odmownej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm. – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), to jest brak dostępu terenu do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy inwestor we wniosku o wydanie warunków zabudowy, wskazał, iż obsługa komunikacyjna ma się odbywać za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi urządzonej na działce [...] i działkę [...], na której urządzony jest parking. Jak wynika z akt sprawy właścicielem działek [...] oraz [...] jest Gmina Miasto S. Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że obsługa komunikacyjna odbywać się ma z ul. [...], poprzez ogólnodostępny parking, urządzony na działce [...]. Ponadto postanowieniem z 22 listopada 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego uzgodnił w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentów działek [...] i [...], w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych i budowli dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w jego uzasadnieniu, że nie wypowiada się o obsłudze komunikacyjnej działek ponieważ projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa takiej obsługi z drogi wojewódzkiej, a zezwolenie na tę część inwestycji, która będzie realizowana w pasie drogowym drogi wojewódzkiej może zostać wydane w odrębnym postepowaniu. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się pismo Wydziału Urbanistyki Referatu Architektury i Planowania przestrzennego Urzędu Miasta Sieradza z 24 listopada 2022 r., z którego wynika, że "nie ma możliwości wyrażenia zgody na obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji poprzez działkę nr [...] (obr. [...]). Wynika to z faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości został urządzony publiczny parking". Dodatkowo w owym piśmie powołano się na przepis § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zgodnie z którym przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują, wskazując, że " w związku z powyższym w obecnym stanie rzeczy, teren działki nr [...] (obr. [...]) nie może służyć do komunikacji innych nieruchomości". W aktach znajduje się też negatywna opinia tegoż Wydziału z 15 listopada 2022 r., z której wynika, że działka [...] posiada służebność przejazdu i przechodu na działce [...]. Powyższe ustalenia stanowiły, według organów podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy, które stwierdziły, że skoro działka [...] stanowi parking, to nie może służyć do komunikacji planowanej inwestycji. W ocenie sądu takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołany wyżej przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wśród przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca zawarł wymóg aby teren, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2). Zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693) drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. Skoro ustawodawca wprost a art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że parkingi są drogami wewnętrznymi, to planowane inwestycja wbrew stanowisku organów ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jaką jest działka [...] stanowiąca ogólnodostępny parking. Nie zmienia tego ani stanowisko wyrażone w opinii Wydziału Urbanistyki Referatu Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Sieradza z 15 listopada 2022 r., ani argumentacja zawarta w piśmie tegoż Wydziału z 24 listopada 2022 r., powołująca się na przepis § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane, a jego przepisy nie znajdują zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na etapie ustalenia warunków zabudowy organ administracji bada jedynie czy przedmiotowa droga wewnętrzna zapewnia w rzeczywistości dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, a w ocenie sądu z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępny parking, który w myśl wskazanych wyżej przepisów jest drogą wewnętrzną, do korzystania z której wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy tejże drodze wewnętrznej. Wobec powyższego organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Sieradza, o czym sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ds